专访发改委副主任朱之鑫：改革攻坚中的风控红线

 　2014年，是中国全面深化改革开局之年，也是全面完成“十二五”规划的攻坚之年。从十八届三中全会画定中国未来10年的改革路线图，到中央经济工作会议绘就全面深化改革的经济蓝图，再到今年政府工作报告为新一轮改革定下“稳中求进、改革创新”的总基调，中央政府深化改革的方向与意图清朗。

　　经济结构深度调整与原定的政府工作目标——GDP增长7.5%，CPI涨幅控制在3.5%，能源消耗强度降低3.9%以上等稳增长指标，以及守住系统性风险和区域性风险的底线控制等，都经受着改革带来的巨大考验。

　　4月17日，国家统计局公布2014年一季度宏观经济数据：一季度GDP总值12.8万亿元，同比增长7.4%，环比增速1.4%为2011年以来最低值，两者均分别低于原定7.5%和1.5%的目标。此外，一季度进出口总额同比下降1.0%，出口下降3.4%。3月全国工业生产者出厂价格和购进价格分别同比下降2.3%和2.5%，环比下降0.3%和0.5%。

　　当结构调整、机构改革、简政放权、利率市场化等一系列大动作多管齐下时，中国经济究竟能同时承受多大的改革压力？改革创新有没有禁忌红线不可触碰？国家发改委将怎样对放权项目进行监管？地方债风险和区域性风险又该如何保证不被引爆？

　　应该说，改革攻坚年同时也是风控主题年，两者如何共生相融，殊为关键。《财经国家周刊》记者为此专访国家发改委副主任朱之鑫，他对2014年如何做到改革与稳增长的平衡，如何在诸多禁忌中按既定改革路线前进，以及如何真正啃下“硬骨头”等问题，给出了自己的答案。

　　结构调整：坚持五个“不”

　　《财经国家周刊》：2014年一季度宏观数据表明中国经济存在一定下行压力，GDP增速7.4%，低于原定7.5%的预期目标。你多年来在发改委亲历了诸多宏观经济政策的制定与实施，如何看待结构调整期间的经济增速问题？朱之鑫：我对今年的经济发展有信心。

　　李克强总理在政府工作报告中提出的GDP年增速7.5%，是个预期性目标而非绝对的指令性目标，是我们应该努力的方向。关键在于，这一目标与就业紧密相连，如果定得太低就可能影响全国就业。

　　如何稳增长，一要看供需条件，二要看国际环境。拉动经济增长无非就是需求和供给两方面。结构调整时期，需求方面非常重要，包括了消费需求、投资需求和出口需求。

　　当下，出口需求正随着全球经济开始缓慢复苏，这是有利条件。消费需求也随着经济结构的调整不断深化，网络消费、新能源消费等新兴消费增长迅速。现在，各种创意产业也已经对经济产生很强的拉动力，比如去年阿里巴巴“双十一光棍节”促销，就明显对消费有促进作用，很给力。

　　中国经济发展到现阶段，养老产业、健康产业、体育产业、互联网产业等都已经成为消费的新动向，只要进一步挖掘消费潜力就可以保证经济发展。因而，不能只看到目前宏观数据上的一些难点和下滑。

　　此外，中国的投资需求仍然具有很大的市场空间，我对此也满怀信心。我国还有一批关系到新型城镇化、改善民生的重大基础设施项目，棚户区改造、旧城改造、保障房等将作为今年经济发展的重点，关系到人民群众的切身利益。交通、水利、环保和民生等领域也还有投资的空间和必要性。

　　需要注意的是，我们不能片面理解经济增长要么靠投资要么靠消费，应该理解为政府工作报告中已有的明确提法，即消费对经济增长起基础性作用，投资起关键作用。

　　《财经国家周刊》：接下去，中国经济要实现稳中求进的关键是什么？结构调整势必触及多领域、多产业和多部门利益，如何把控增长、风险与稳定之间的平衡？

　　朱之鑫：中国经济正处在关键时期，今年要稳中求进，我们工作中要注意五个“不”。

　　一是坚持农业基础不动摇。

　　政府工作报告中提出，CPI年增速将控制在3.5%左右，而去年CPI仅2.6%，表明还存在一定的通胀压力。如何稳定物价，首要之举就在于保证粮食和农产品供给，这是最基本的前提。

　　二是金融领域不出大事。

　　2013年，金融系统受到影子银行和房地产市场等影响，广义货币M2余额高达110.65万亿元，同比增速13.6%，年贷款规模也高达72万亿元，流动性供应非常充足但资金使用效率却普遍不理想。

　　眼下，资产证券化、利率市场化等进程中都潜伏着一些问题，资金链断裂现象也出现在不少行业和企业身上，我们已经陆续出台了一系列政策来减少金融风险对宏观经济的不良影响。今年，金融系统能否不出大事，有关部门能否及时预防系统性和区域性风险，是我国经济社会平稳发展的关键。

　　三是地方债风险不蔓延。

　　不可避免的，今年地方债务规模还是会有所扩大，一部分地区要以新还旧，一部分地区正面临到期偿债，亟须通过在建项目债务展期等方法来解决。尽管总体上风险可控，但也必须作为今年的重点关注。

　　四是失业率不攀升。

　　对于此前设定的失业率目标4.6%，今年应该可以实现。目前，部分产能过剩行业和企业关停并转，一部分职工下岗，加上今年还有727万大学生毕业，就业负担很重。但眼下一些创新性发展领域正需要大量劳动力，可能会部分缓解就业压力。

　　需要特别强调的是，今年7.5%的GDP增速目标就是统筹考虑就业情况制定的，因为社会稳定中最重要的一点便是就业。

　　五是保持外贸增速不下滑。

　　据世贸组织统计，2013年中国已成为全球第一大货物贸易国。外贸出口对我国的供给能力、产业结构、劳动力发展以及国家税收等非常重要，因而在扩大和调整内需的同时，千万不能放松外需。如果不继续努力开拓国际市场，我国经济未来也很难保持稳健发展。

　　金融改革：严控地方债新风险

　　《财经国家周刊》：金融改革也是2014年的重头戏之一。有专家预测，基建投资将依然保持强劲，稳增长将继续依靠投资规模的拉升，而银行信贷仍然是主要的资金投放渠道。你刚才也提到地方债风险。请问在目前投资效率越来越低、资金空转日益严重之时，如何防范风险进一步积聚？

　　朱之鑫：中国是一艘大船，经济发展一定要平稳运行，不能出现重大失误。事实上，对于部分领域的基础设施建设尤其保障房等领域，发改委一直都在支持发行企业债，今年批下来的企业债规模还会大于去年，会继续支持下去。

　　例如，今年全国要改造各类棚户区480万套以上，开工建设700万套，是近年来任务最重的一年，且越往后越是难啃的“硬骨头”。但棚改事关群众切身生活，国家正专门研究拓宽融资渠道的各种措施。各地也要在确保建设进度的同时，注重设施配套和公平分配，尽快形成有效供给，为群众“住有所居”等基本民生托好底。

　　这一过程中，中央的资金支持尤其债券支持还会加大，目的即保障低收入者的基本利益。

　　这样说来，政府为保证经济稳定发展而适当扩大直接融资非常有必要。资质尚好、条件成熟的部分投融资平台，仍需保证对其资金的供给。

　　对于由此可能存在的债务增量，关键就在于控制风险再蔓延，对借贷行为要予以严格规范，采取多种措施来确保不出现系统性和区域性风险，各部门需根据实际情况因地制宜。总之，保护老百姓的利益，这是政府的责任。

　　对于已经存在的债务存量，也不妨让金融机构实行展期，不要切断债务链来加重后果。这方面，国家开发银行等政策性金融机构已作出尝试，承接已有债务的展期。此外，还要及时清理不合格、不合规的地方政府债务。

　　当然我们也要看到，多年来的地方债务中也确实形成了一批相对良好的资产，比如高铁、高速公路等固定资产，后续能利用起来很好地化解债务问题。

　　《财经国家周刊》：外界对市政债、资产证券化等方式寄予厚望，但它们也可能蕴含新风险。对此你怎么看？

　　朱之鑫：首先要明确，市场经济正逐步往前推进，因而市政债、资产证券化等化解方式必须深入探索。

　　应该说，发行市政债是目前的主要考虑之一。结合当前城市市政发展，包括地面建设和地下管网等基础设施都可纳入市政债发行范畴，将不同收益的项目打包起来，综合考虑债券发行的价格调整。目前，市政债和项目债已有一些试点。

　　但新生事物必定伴随着优点和缺点的同时出现，如何防止新风险也是关键。这就需要在政策设计之初全面地权衡利弊，充分考虑各种细节和可能性。至于资产证券化，呼声很高但也有质疑。我们推广时一定要谨防美国联邦国民按揭贷款协会（Fannie Mae）和联邦住房按揭贷款公司（Freddie Mac）的教训，不能弄一堆很花哨的金融产品，看起来美丽一团，结果是不良资产。

　　美国次贷危机，很大程度源于一种名为ABS的以资产为支撑的证券化融资方式，监管机构难以把控风险而最终爆发危机。目前，中国很多城市已经引入了ABS模式，而另一种国际上相对安全的住房抵押贷款证券化MBS却相对少见。这其中就存在风险，监管层必须予以高度重视，必要时将直接规范化管控。

　　事实上，资产证券化并非是地方债最主要的解法。如果部分地区发债情况较好、资质和财政状况良好，还是可以允许其保持一定的债务率。对于已有的优良固定资产，也可以逐步将其进行置换、变卖，来筹措下一步投资的资金来源，并非一定要依赖资产证券化。

　　《财经国家周刊》：保障房、铁路、民生等领域还存在较大的资金需求，仅仅依靠政府投资很难解决现实困难，你认为应该如何扩大资金来源？朱之鑫：这确实比较棘手，引入社会资本是解决方法之一。

　　但新型城镇化过程中，社会资本对于基建项目、保障房等商业收益欠佳的领域积极性不足，仍主要是由地方政府来主导建设。这就需要政府更积极地调动社会资本，尤其是提高投资效益。例如，用市政债来创新房地产开发，将保障房和商业项目有机统筹来规划设计，就非常有必要。

　　城镇化建设不能完全靠国家、靠政府，应该给社会资本一定的利益机制设计。

　　另外，城镇化发展过程中，居民也应相应地承担一部分建设成本。比如，一些地方财政相对宽裕，则地铁票价就相对便宜，但很多地区财政乏力，就应该在票价制定上有所考虑、因地制宜。因此，部分地区日后在公共设施建设和规划时，应综合考虑财政能力与建设资金需求，根据当期财政收入增速来适时调整建设力度。

　　机构改革：放权力也要防风险

　　《财经国家周刊》：机构改革也是今年重中之重，政府工作报告第一条便是关于简政放权，中央也因此成立了全面深化改革领导小组。请问这一新机构是否与发改委现有职能有所重合？发改委又是否是机构改革中的“硬骨头”？

　　朱之鑫：机构改革非常重要。政府工作报告已明确指出要进一步简政放权，这是政府的自我革命。行政审批也还有压缩空间，还会继续下放。

　　仅去年一年，发改委就取消、下放和转移了45项企业投资项目核准事项，基本相当于从2002~2012年10年间取消下放的行政审批项目的总数，中央部委则一共下放了334项。今年2月15日，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》决定再取消和下放64项行政审批项目和18个子项，其中发改委的行政审批项目减至25项。

　　接下去会越来越难，要按照总理办公会和中央的决定来逐步下放，当然也要根据实际情况来稳定推进，总体的改革方向还是让市场主体不断迸发出新的活力。

　　至于发改委内部，目前人员和部门变动还不明显。由于过去原有的任务量非常大，如今需要研究的重大问题、重大布局和重大项目还非常多，目前的工作量仍然巨大。

　　中央全面深化改革领导小组的成立，对发改委的现有职能并没有冲击，都在中央的领导下统一工作，只是发改委日后将在宏观调控和研究层面进一步加大力度。尽管过去也一直在强调研究职能，但今后要更加强对重大问题、重大项目的研究，减少具体事务。

　　作为国务院组成部门，发改委日后研究职能的加强，需要更多利用全国政协、咨询机构等各类“外脑”，听取方方面面的意见，加强对社科院、各部委研究机构等智囊团的意见和建议的重视程度。

　　宏观调控过去也是发改委的主要职能之一，今后会将其突出，发挥发改委的战略作用和规划导向作用。随着改革的进一步深入，部门调整、人才储备等都会有后续部署。

　　《财经国家周刊》：行政审批下放的落实，伴随着对事中事后的监管，发改委是否会评估政策执行效果？又怎样防止地方审批能力有限造成新的问题？一些地方已经出现的地方政府“大干快上”、项目扎堆的局面，应如何监督和避免新风险？

　　朱之鑫：坚持放管并重，必须建立纵横联动的协同管理机制。机构改革是责任和权力的同步下放，两者必须一起承担。

　　但目前对此还处于摸着石头过河的阶段，有了蓝图和目标，需要我们一步步来推进改革。这对于发改委也是新课题，放权与监管同时到位，也是我们职能转变的一个重要过程，正在研究之中。尤其是如何建立纵向到底、横向到边的监管机制，是个大课题。

　　眼下，顶层设计上，各个部门正在协调配合，尽量避免权力下放最终又成为多重审批。这其中，“横向到边”的边界也在积极商讨之中，如何共同加强监管是重中之重。

　　需要说明的是，地方上的判断能力和咨询能力相对有限，我们要进一步加强对地方政府有关部门和人员的培训。例如，一些项目的审批权下放到省里可能问题不大，但下放到市、县、乡等基层则可能把控不了风险。对此，我们既要以政策引导，又要加强培训和监督，将其作为长远课题来积极探索。

　　当然，发改委对于已经下放的项目还要加强咨询和评估，对其不利影响和有利影响做期中评估，考量政策是否需要完善和改进。这点上，一方面需依靠现代化系统跟踪和监管所有项目，另一方面也必须及时进行抽查。目前，部分评估工作已在进行之中，后续会根据评估效果对政策作出调整。毕竟，没有一成不变的政策。