关于加强和改进党对政法工作领导的几点思考

作者：河南省正阳县人民检察院党组书记、检察长   梁卫东 

    当前，我国正处在社会矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂时期，政法工作的任务越来越重，责任越来越大，要求也越来越高。政法工作直接关系到改革开放和社会主义现代化建设事业能否顺利发展，直接关系到社会的稳定、政权的巩固和国家的长治久安。因此，新时期进一步加强和改进党对政法工作的领导，具有现实的紧迫性和客观的必要性。

     一、党对政法工作领导的重要意义

    党委政法委是党领导和管理政法工作的综合职能部门，肩负着领导、监督、协调、管理、指导、服务政法工作的职能。加强和改进党对政法工作的领导是由我国的国体和政体决定的，体现了中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心的内在要求和必然选择。当前，在全面建设小康社会的历史时期，在构建社会主义和谐社会的历史征程中，党委政法委担负着重要职责，任务十分艰巨。政法工作要切实担负起维护社会政治稳定、社会治安安定、服务经济发展、保障社会公平正义等重大急难险重任务，为社会主义现代化建设提供坚强的安全保障，必须始终坚持加强和改进党对政法工作的领导，只有这样才能不迷失方向，才能为深化改革、扩大开放、加快发展、保持稳定、构建社会主义和谐社会提供重要条件和保障。要实现党对政法工作的领导，必须加强党对政法工作的思想领导、政治领导、领导班子的领导和队伍建设的领导，保证党的理论、宗旨和方针政策在政法工作中不折不扣地得到有效贯彻落实。务必做到：一是坚持不移；二是适应时代要求，探索更有效更具体的体制和机制，切实解决好怎么领导的问题。

     二、新时期党委政法委对政法工作领导的现状、存在的问题及原因分析

     (一)目前现状。

     1、机构设置和人员配备较为薄弱。从市县（区）政法委的人员配备看，编制数量过少，工作人员专业性不强问题较为突出。有时连日常工作都难以应付，中心工作或有紧急任务时，不得不从政法部门抽调人员，维持正常工作运转。

    2、政法委系统工作人员知识结构不太合理。政法委工作人员法学理论水平和业务工作能力落后于形势和任务的要求，工作中会处于被动，甚至会存在外行领导内行的现象，使党委政法委的执法监督工作显得力量薄弱。

   3、政法委职能作用发挥得不够充分，出现与新形势新任务不相适应的问题，尤其是一些基层政法委中，由于领导体制不规范，中央反复强调的“党委政法委协助党委和组织部门考察、管理干部”的职责迟迟得不到落实。

    （二）存在问题。

     1、忽视党委政法委的重要性。 部分司法人员认为司法工作是相对独立的工作系统，具有一定的专业性和特殊性，因此容易把自身工作定位成一个相对封闭的系统，认为只要能正确执行法律即为尽责，没有必要过多地强调党的领导。也有些同志认为，司法工作从事执行法律和法规的活动，与各类刑事和民事诉讼打交道，属于中立位置进行自由裁量，不直接参与党委和政府的经济决策和其他具体建设活动，司法工作与党的路线、方针和政策切入点不是很多，联系不是很密切，因而执法活动只要不抵触党的领导即可，不必过多地围绕在党委领导下开展工作。还有些人认为司法工作主要应该坚持独立行使侦查权、检察权和审判权，坚持党的领导对司法工作现实意义不大。

    2、过高评价司法独立权的地位。随着我国民主法治进程的推进，人们的法治观念有了显著提高，依法治国的能力也在不断增强。在这样一种社会发展背景下，部分执法者出现了过高估计和评价司法独立权在国家权力中定位的倾向，过分强调司法机关独立行使职权，错误地认为司法机关应该置身于一切行政机关、社会团体之上，司法权是高于一切的终极权力。

    3、把“领导”等同于“干涉”。实践中有一种不正确的认识，履行司法权时一提到坚持党的领导，部分司法人员即把“领导”和“干涉”联系起来，把党对司法工作的领导、监督、管理以及工作分配等视为党对司法权的干涉，认为党的领导是对司法工作独立行使职权的干涉，妨碍了司法工作的独立性，破坏了司法独立原则，造成司法不公。

    4、照搬西方，脱离国情。 近年来随着我国司法改革的推进，西方的法治观念得到了广泛的传播和借鉴。于是在当前一谈到党对司法工作的领导权问题，总有人搬出西方法律制度的尺度来指责我国的司法制度，认为党的领导破坏了司法工作独立性，甚至使司法成为政治的附庸。我们应该看到我国的民族文化传统、司法制度基础、政权结构形式等与西方国家有显著差异，二者不能类比，更不能随意地拿西方国家的标准套用我国实际。况且西方国家实行三权分立的司法结构，司法权在国家权力结构中虽有独立的位置，但这种独立仅仅是相对的，而不是绝对的。

    （三）原因分析。

    存在以上认识误区的原因是：一是部分部门和司法干警的政治意识淡漠。在司法实践中，一方面经常性接触社会阴暗面，片面的看待党内腐败问题，另一方面不切实际地接受西方所谓民主法治思想，致使少数司法人员的政治素质下降，理想信念动摇，未能正确树立坚持党的领导的政治思想理念。二是法治思想受到一定的侵蚀。近年来，我国进行了较快步伐的司法改革，也取得了一定的成绩。但必须清醒认识到，一些不正确的法律思想还影响着司法改革的进程，有些方面过分注重制度建设而忽视了思想建设。许多改革措施注重形式上模仿，如控辨对抗，法官穿法袍，庭审敲法槌等，而忽视了法律思想的移植。在这种司法改革的大环境下，执法者常常忽视了民族的、传统的、本土的特征，从而出现过高评价司法权的独立性，也就出现了对党的领导权的抵触意识。三是不能正确处理好“领导”与“独立”的关系。在司法实践中，司法机关独立办案与坚持党的领导问题常常出现冲突，有时过分强调党的领导，把党对司法工作的领导变成对具体办案工作的领导，时时处处听命于党委，忽视司法程序和司法规则；有时过分强调司法权的独立性，大局意识，服务意识不强，不能把司法权置于党的大局工作中去考虑，以独立行使司法权为由，实施与党委、政府大局工作不一致的行为，有时甚至出现冲突现象。以上两种极端化的倾向，都没有处理好坚持党的领导与独立行使司法权的关系，也容易引发执法思想上的困惑或迷失。

     三、加强和改进党对政法工作领导的几点思考

    （一）强化党委政法委对政法工作的政治、思想和组织领导。

    1、政治领导。一要提高党对政法工作的宏观决策能力，增强全局性部署的科学性、针对性、时效性。在具体措施上，一是加强前瞻性、全局性的工作调研，把握工作全局，掌握发展趋势；二是有效地把调研成果转化为党对政法工作的政策和要求。二要实现有效统筹协调政法部门，充分发挥政法各部门的职能作用，就必须切实加强党委政法委职能部门的建设，把党委政法委建设成为党委领导政法工作的“协调员”，整合政法部门力量的“调度员”，改革开放和经济发展的“服务员”，人民群众利益的“保卫员”，维稳的“指挥员”和“战斗员”。三要在对执法司法人员进行专业知识教育培训的同时，加强对他们的党性教育，使他们掌握党的路线方针政策，在思想上始终与党中央保持一致，从而在工作中实现法治与政治的统一。

    2、思想领导。当前，司法领域的意识形态总体是健康的，但也存在一些问题，比如一些别有用心的人打着依法治国的幌子否定党对政法工作的领导，打着司法改革的旗号否定社会主义司法制度，利用个案炒作诋毁政法机关和政法队伍形象的等。因此，我们必须毫不动摇的坚持马克思斯主义对政法工作的指导地位，用邓小平理论和“三个代表”重要思想牢牢占领思想舆论阵地。把“三个代表”重要思想作为政法干部重要的理论培训教材，开展经常性的政治教育活动，加强对政法部门的思想理论武装。要重点加强政法宣传阵地的建设与管理，加强对互联网等新型媒体的监管，加强对敏感案件的舆论引导。要坚持正面宣传为主，既要依法加大舆论监督力度，又要维护政法队伍的整体形象和司法权威。

    3、组织领导。一是成立政法系统党委或纪工委，切实加强政法各部门党组织的建设。二是建立政法委管理政法部门干部的工作体制和工作机制，建立政法委管理干部的日常考查、年度考核、推荐备案等各项制度。形成政法委和政法部门领导干部由同级党委和上级政法委双向管理、以上级政法委管理为主，同级党委管理为辅的干部管理工作机制。三是加大各级政法委机关与政法部门之间、各地政法干部之间的交流力度，使政法委机关人员熟悉政法部门的工作，政法部门的人员熟悉党的路线方针政策，具有更宽阔的视野和更丰富的工作经验。四是实行政法干警年度轮训制，分期分批加强培训，确保政法干部每年受培训一次。

    （二）强化党委政法委执法监督权威。

    统一政法部门执法思想的前提是坚持党对政法工作的绝对领导。中央1999年6号文件进一步明确了党委政法委是党委领导和管理政法工作的具体职能部门，赋予了党内执法监督较强的权威。统一执法思想，必须充分发挥党委政法委的职能作用。要充分发挥党委政法委的职能作用，各级党委政法委应当承担起从宏观上统一组织领导政法工作的职责，重大问题报党委决策。加强党对政法工作的领导，要充分发挥政法委员会的议事职能，通过定期召开会议，听取汇报，了解执法情况，分析存在问题，统一执法思想。加强执法监督工作，应从以下方面着手：一要切实加强对执法监督工作的领导，真正把这项工作摆上重要位置。一是定期研究部署执法监督工作，帮助解决工作中存在的困难和问题，努力为执法监督工作创造良好的条件；二是深入调查研究，了解掌握执法监督工作中存在的突出问题，分析原因，研究制定加强执法监督工作的办法和措施。二要加强与有关部门的协调与配合，在发挥执法监督的整体效能上下功夫。积极主动地加强与有关部门的协调与配合，定期与有关部门交流工作情况和信息，共同分析执法活动中存在的问题，共同探索加强执法监督工作的方法和措施。三要适时组织开展专项检查和专项治理，加强对个案的协调和监督，对有重大影响、群众反映强烈的案件，要督促政法部门及时、依法公正处理，对有争议的重大、疑难案件，要协调统一认识，维护法律权威。四要加强执法监督的制度化、规范化建设。要遵循法律效果和社会效果相统一的原则，协调、监督不代替办案的原则，加强党委政法委执法监督工作的规范化、制度化建设，把执法监督工作纳入法制和规范的轨道。五要加强调研，充分地发挥党委政法委执法监督的作用。坚持与时俱进，认真研究党委政法委执法监督工作在新形势下的内涵外延、地位作用、职责范围、监督程序、工作方式、队伍建设、制度保障等问题。研究党委政法委的执法监督与人大监督、组织人事部门监督、纪检监察部门监督、政法部门内部监督及社会舆论监督等各类监督的联系和区别，把握党委进行执法监督的特点和规律，增强监督效能，并通过党委的执法监督，统一执法思想，形成政法工作的合力，增强打击力度，提高服务经济建设的水平。六要加强信访工作。要按照新信访条例的要求，进一步建立健全信访工作制度，明确信访工作的职责和任务，努力使信访工作有章可循。加强对政法部门信访工作的指导和协调，加强政法部门信访工作的联系、沟通。七要加强执法监督工作队伍建设。按照管事与管人相结合的原则，积极与组织、人事部门多沟通、多联系、多协商，对执法监督机构的负责人实行高配。建立健全执法监督工作机构，配齐配强工作人员。县区一级政法委要设立执法监督机构，至少有一名专职执法监督工作人员。加强执法监督工作人员的业务培训。有针对性地选派一批执法监督工作人员到司法实务工作部门进行锻炼，提高执法监督工作人员法律实务能力和执法监督的水平。

    （三）司法机关要正确处理“司法独立”和“党的领导”的关系。    在依法治国方略下，党的活动也必须严格按照宪法和法律进行，坚持党的领导与司法权独立根本上是一致的，二者并不矛盾，二者关系也完全能够处理好。

    1、正确认识两者之间的关系。党对司法工作的领导是有限的领导，是政治、思想和组织上的领导，从本质上说，是司法机关依法独立行使职权的有效保证。而司法独立权也是有限的独立，从权力制衡的角度讲，是一种相对的独立，是在具体办案行使上的独立。由此可见，党的领导与司法权独立之间的关系，并不是对立和平衡的，而是有先后和主次之分，二者可以相互兼容于国家司法全的实现过程中。 

    2、正确处理两者之间的关系。首先要同时坚持党的领导和司法独立。同时坚持党的领导和司法独立，是处理党的领导和司法独立相互关系的基本态度，也是保证社会政治稳定、实现依法治国的必然要求。任何以司法独立为理由否认党的领导和以党领导的绝对性否定司法权独立性的想法都是错误的。其次准确把握党对司法权的领导方式。十六大指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员作用，坚持依法行政，实施党对国家和社会的领导”。因此，加强和改进党对司法工作的领导，就必须准确把握党对司法领导的方式，要将当对司法领导的重点放在对司法领域思想意识的引导上，放在对重大路线方针政策的制定上，放在对司法队伍的人事管理上，放在对案件的监督和督办上。第三正确把握司法权。司法部门坚持党的领导并不是各项具体工作包括案件侦查，起诉、审理等诉讼的具体过程听命于党委部门，并不要求凡事请示汇报，亦步亦趋完全按党的指示办。我国实施依法治国方略，国家管理的一切事务必须依据宪法和法律进行，尤其是具体的办案工作，更是必须严格按法律规定的程序和实体标准处理，不能没有党的指示裹足不前不敢放手工作。第四敢于抵制一些干涉和干扰，毋庸讳言，由于人员素质的个体差异性，党对司法工作的领导过程中，不排除个别党政部门工作人员甚至领导干部超越职权对司法工作擅自“指示”问题，有些人为某些利益可能已构成对正常工作的干涉。处理好坚持党的领导与司法权独立的关系，要正确认识此类问题，某些工作人员对司法工作的意见，并非处于组织程序，而仅仅是一种个人的“意思”，而不是党的意见，更不是党对司法工作的干涉，对这类问题要敢于抵制纠正，并积极向党委报告，争取党委领导，不能让这些个人干涉抵毁了党的形象。

   （四）关于改进党对政法工作的领导体制及加强党委政法委建设。    新的形势新的任务，对党对政法工作的领导体制提出了新的更高的要求。党对政法工作领导体制也必须随着形势的发展进一步探索完善。一是实行已被实践证明了的行之有效的做法和经验，在领导体制上有所创新，统一要求由同级党委副书记兼任政法委书记，或者由党委常委、常务行政副职兼任政法委书记，加强对政法部门的领导、协调、指导的力度；市级以上的政法委设立秘书长职务；将维护稳定工作办公室与610办公室分设。二是充分发挥政法委员会的决策、沟通、协调、督促落实的作用，形成例会制度和议事规则。定期召开政法委员会、治安形势分析会和政法各部门工作汇报会，针对不同时期存在的突出问题，及时调整工作部署，加强督促检查，不断提高指导政法工的水平。三是加大力度，切实抓好政法委的自身建设，把政法委干部队伍建设列入政法队伍建设的重点。要根据中央和省委关于加强政法委建设的有关文件精神，按照能力强、业务熟、年轻化、复合型的标准选拔人才，配齐配强政法委领导班子和机关工作人员。对现有干部进行强化培训，提高政治和业务素质，以适应新时期政法工作的需要。四是地县政法委要主动做好党委的参谋助手，经常向党委汇报政法工作情况，特别是对一些重大问题要及时向党委汇报，并提出合理意见，对党委交办的工作任务要不折不扣坚决按要求完成。根据新的形势和任务的要求，及时制定班子建设的具体措施，协助地、县委及组织部门管理好政法部门的领导班子和干部的任免，按干部管理权限，由组织部门会同上级政法委和同级政法委共同考察提出任免意见，按有关程序报批，使政法委更好地承担协管政法部门领导和指导政法队伍建设的职责。五是加强县区政法委建设，解决编制、人员偏少，领导职数过多，机构不适应等问题；建立上级政法部门对县区政法委的目标管理考核制度、工作报告制度、机关部门述职评议等制度。

    （五）切实把政法工作摆上各级党委的重要议事日程。

    各级党委要把政法工作放到改革发展稳定的大局中研究，放到加强党的执政能力建设的高度考虑，放到服务第一要务中筹划。树立“稳定也是政绩”的政绩观，把抓政法工作的情况作为检验各级党委执政能力的重要标准。各级党委尤其是党委常委会要经常分析研究政法工作面临的形势，适时做出有针对性的工作部署，定期听取政法部门汇报，及时掌握政法工作进展情况，认真研究解决政法工作中存在的重大问题。抓好政法队伍建设，配齐配强政法部门领导班子，提高干警素质。按照中央司法体制改革方案要求，建立和完善政法经费保障制度，将政法部门经费列入县以上财政预算，保证政法部门所需各项经费及时拨付。加大政法基础设施和武装建设投入，落实“从优待警”各项政策措施。

（六）各级政法委要适应新时期要求，明确思路，把握定位。

党委政法委工作是党的工作重要组成部分，既要充分认识、把握和体现部门的工作特点，又要紧紧围绕发展这一治国兴邦的第一要务，积极做好维护社会稳定这个第一责任。一要在工作思路上实行“三个转变”。一是改变就稳定抓稳定的传统思路，跳出稳定抓稳定，实现由消极稳定向积极稳定的转变，二是改变就政法抓政法的传统思路，跳出政法抓政法，实现由被动服务向主动服务的转变，三是改变就部门抓部门的传统思路，跳出部门抓部门，实现由单兵作战向整体联动的转变。二要在工作职责上明确“五个定位”。一是党委领导平安建设工作的“协调员”，二是整合政法部门力量的“调度员”，三是改革开放和经济发展的“服务员”，四是人民群众利益的“保卫员”，五是处理异常事件的“指挥员”和“战斗员”，上为领导分忧，下为基层服务。