对“人地挂钩”模式的思考

□ 王永宇

    一、“人地挂钩”政策的提出

    前不久，国务院下发了《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》明确了中原经济区建设的核心任务是“三化”协调发展。作为农业大省，如何在确保农业和粮食生产的大前提下，实现工业化、城镇化的快速发展，成为河南建设中原经济区必须要解决的问题。《指导意见》提出，允许河南省探索开展城乡之间、地区之间“人地挂钩”政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，有效破解用地难题。

    二、对“人地挂钩”政策内涵的理解

    “人地挂钩”简单地说就是“地随人走”。人口迁移到哪里，这些人口所占用的建设用地面积就增加到哪里；人口从哪里迁出，哪里就相应要减少这些人所占用的建设用地面积。

    “人地挂钩”政策是城乡建设用地增减挂钩制度的延伸和拓展。其政策理念是通过空间位置的置换，将建设用地挪到城镇周边，同时确保耕地面积总量不减少。

    “人地挂钩”政策是一个微观与宏观相结合的概念。从微观上讲，“人”是指单个人或一些人；从宏观上讲，“人”是指群体人或“人口”。只有统筹规划、总体控制、有序合理地利用人口迁移总量指标，才能真正实现“人地挂钩”政策的初衷。

    “人地挂钩”政策必须把维护广大农民的权益放在首位。“人地挂钩”政策要想顺利推进，必须解决好农民转化为城市人口后的安居、就业、发展、子女教育和社会保障等一系列问题，切实保护农民利益。同时，要建立农村耕地承包经营权流转机制，切实推进农村耕地向规模化和集约经营方向发展。

    三、实施“人地挂钩”所需的配套政策

    《指导意见》明确指出，允许河南省探索开展城乡之间、地区之间“人地挂钩”政策试点，可以先行先试。这就需要国家对中原经济区建设放开政策限制，支持河南的 “人地挂钩”试点。简单说来就是要在土地政策上实现“三个突破”，建立“一个机制”。

    一要突破土地利用总体规划城镇中心城区建设用地规模的限制。实施“人地挂钩”需要突破城镇中心城区规划建设用地规模的限制，以各地市实际的人口增加量预测、实际城镇化率的增加量来修改土地利用总体规划，制定当地的新增建设用地总规模和年度用地增量计划。

    二要突破年度计划指标的限制和周转指标的限制。“人地挂钩”指标应不受年度计划限制，不受周转指标限制，应根据规划预测的人口增加量，按照用地规模标准由河南省国土资源厅直接下达年度增减挂钩用地计划，进行报批，进行考核。

    三要突破挂钩指标只能在县域内使用的限制。现有的城乡建设用地增减挂钩政策限制了挂钩指标的使用范围，这较大地限制了“人地挂钩”政策的实施，形成了一些区位位置好、发展较快的城镇需要建设用地指标，但缺少挂钩后备资源，而一些经济不发达、偏远地区的挂钩指标却用不完，只能作为占补平衡指标便宜卖。因此，只有突破挂钩指标使用范围的限制，让其在全市、全省或中原经济区内流动，才能真正体现挂钩指标的市场价值，实现以工促农、以城带乡，从而更好地保护农民的利益。

    四要建立农村宅基地退出机制。“人地挂钩”政策的实施，必须以科学合理的农村宅基地退出机制为基础，要明晰农村土地产权，完善宅基地确权登记发证和户籍管理工作，切实保护农民的土地财产权益。

    四、对于“人地挂钩”政策具体操作模式的探讨

    “人地挂钩”政策操作起来要做好以下三方面工作：

    一要处理好人口迁移的数量和方向问题。这需要搞清楚一个地区有多少人从农村迁移出来，迁移到哪里，外来流入的人口有多少，有多少是农村人口，有多少是城镇户口。这需要与统计、户籍管理等部门密切合作，进行分析和预测。

    二要对人均用地标准、用地规模进行科学测算。目前，全国城市人口的人均建设用地是100平方米左右，农村人口的平均建设用地约为200平方米，我省各地的实际情况与国家的平均标准出入较大。标准多了执行起来就容易混乱，需要统一制定科学合理的标准。

    三要确保各类规划相互衔接。落实“人地挂钩”政策需要做到统筹规划，把城市规划、区域发展规划与国土规划和中原经济区规划相互衔接起来，并对各地的土地利用总体规划进行修编，做到总体可控、时序可控、有序发展。

    在解决以上问题的基础上，可以考虑以下两种模式：

    “地随人走”模式。先建立“人地挂钩”信息管理平台，运用现代化的管理手段，统计人口流动以及土地增减、功能变化、指标备案等情况，制定和完善奖补政策，进行旧村拆迁复垦，建立交易平台，开展“人地挂钩”指标交易，盘活农村土地资源。这种模式是指城镇在吸纳一个农村迁移人口或外来人口时，按照其所应当匹配的新增建设用地指标，同时把人口迁出地的农村集体建设用地复垦后，补充等量的耕地。该模式能够比较精确地测算出一个城市一定时期内吸纳了多少农村人口和外来人口，需要提供多少新增建设用地指标，并能明确城市增加人口来自哪里，需要为哪里进行拆迁复垦和补充耕地。但是，这种模式也有不足之处，它不能满足当前我省加快中原经济区建设的实际情况，无法满足“三化”协调发展的迫切需要。

    “城市化率增长指标”模式。通过总体规划中对未来城镇化率的增长指标来测算每个地市的城镇人口增加数量，再按照人均用地标准测算出农村建设用地减少和城镇建设用地增加的规模，在此基础上进行规划、评估和修改，以城乡建设用地增减挂钩的形式分年度进行实施，年度挂钩周转指标根据各地“人地挂钩”的规模来下达。各地城镇建设用地增加和农村建设用地减少规模相差部分由“人地挂钩”指标异地流转来解决，从而保证在耕地不减少、建设用地不增加的前提下满足用地需求。这种模式总体思路是以规划为引导，以各级政府为主导，有明确的年度工作目标，能够满足建设用地的迫切需求，计算简捷，便于操作，能够实现“人地挂钩”指标的跨区使用，有利于拆旧复垦工作的落实。

    五、几点建议

    一要充分利用《指导意见》对中原经济区建设的大力支持，以“人地挂钩”政策研究为依据先行先试，便于向国家申请各级规划的定期评估和修改，使规划更好地服务中原经济区建设。

    二要以中原经济区建设和社会主义新型农村社区建设为契机，进一步深入研究中原经济区发展中的“三农”问题和用地保障机制，制定城乡统筹、城乡一体化发展的总体目标和发展思路，或在一定区域内按照各地不同发展阶段和发展程度允许多种发展模式共存共生的差别化用地保障政策。

    三要在城乡建设用地增减挂钩的基础上，进一步完善“人地挂钩”的运行机制、管理模式和目标考核体系，以“人地挂钩”政策为手段，保障省域、市域城镇化、工业化以及新农村建设用地。                （作者系市国土资源局党组成员、副局长）