发达国家城市新区建设的历史经验

刘文超

城市新区建设，也称新城建设，起源于英国，兴起于发达资本主义国家。18~19世纪，工业革命像一把双刃剑，在令人类的生产生活面貌焕然一新的同时，也将许多陌生棘手的问题和现象摆在了人们面前：快速城市化带来人口的爆发性增长、城市的急剧性膨胀、住房的结构性拥挤、设施的严重性缺乏、生态的持续性恶化，这些“城市病”成为当时社会关注的焦点和政府的迫切任务。基于这样的历史背景，1898年英国城市规划师埃比尼泽·霍华德提出了建设新城的思想，第一次打破了城市与农村在空间形态上截然对立的观念，创造了一种没有大工业喧闹、人口规模不大、低层、低密度接近大自然的“田园城市”。

第二次世界大战以后，新城建设运动有了巨大进展。英国政府开始建设第一座新城斯蒂文乃奇，这项颇具开创性和奠基性的建设取得了成功。很快，英国新城建设的经验就在世界范围内传播开来，法国、美国、瑞典、日本等国家的新城建设迅速展开，各发达国家纷纷开始尝试通过建立新城，为城市人口和产业发展提供必要的空间，以维持其增长的持续性。自此，新城建设成为城市空间从单中心都市区向多中心都市圈以及大城市连绵带扩展的重要手段，新城建设的旋风开始席卷整个世界。目前，发达国家城市新区建设已经进行了近一个世纪的时间，大规模的建设基本结束。他们在城市新区建设过程中积累了许多成功经验，有助于帮助我们把握城市新区建设的方向，值得我们认真研究借鉴；他们所经受的挫折和教训，有助于帮助我们少走弯路，也值得我们思考和警惕。

一、注重功能定位，具有明确的建设目标

发达国家的城市新区建设，是适应城市郊区化发展客观规律的必然选择，也是为了促进城市空间结构协调和功能配置合理化的政府行为。因此，每一座新城的规划建设，政府都有明确的功能定位和建设目标，对整个新城的规划、建设和管理发挥总体性指导作用。一般来说，城市新区建设的主要目标是疏散中心城区高密度人口和人流、提高市民生活质量、实现产业转移等，使其成为新的经济增长点或者成为振兴经济的复兴地，但这些目标在不同地区也会有差异。英国大多数新城的建设目的是从伦敦、伯明翰、曼彻斯特、利物浦等大都市区疏解人口，以创造良好的居住环境；还有一些新城，如伦敦艾克利夫、彼得利、昆布兰、科比等，主要是为了促进区域经济发展。发达国家在明确新城建设目标的同时，还比较注重新城的功能定位，以便发挥其独特功能，保持自身特色，避免在城市化大潮中造成“千城一面”的景象。日本在东京大都市圈内开展的“展都型首都机能再配置”计划，对规划中的新城都作了明确的主导功能定位，如多摩新城为大学、商业职能，千叶市为国际空港、港湾和工业集聚，茨城为科学城等。由于日本的每一座新城都有比较明确的主导功能定位，这也使整个东京都市圈获得了平衡、健康、持续发展。

二、注重区域统筹，具有前瞻的发展规划

为了有效解决城市问题，发达国家注重统筹城市新区与中心城区之间的内在关系，从整个市区的角度出发，把制定具有区域指导作用的区域规划作为建设城市新区的前提和基础。在这种区域性规划中，按照整体性、有序性原则，将城市新区作为整个大都市区的有机组成部分，明确各自职能，分担城市中心区部分功能，能够促进高度密集的单极化城市结构转变为更大区域范围的多核心空间结构，实现大都市区经济的空间平衡与协调发展。这一特点在巴黎、东京等城市的新城建设中表现得较为典型。巴黎区域规划一方面从大视野出发，让工业和人口从向巴黎过度聚集转向分散发展；另一方面，在巴黎郊区建设9个副中心区，沿塞纳河两侧平行轴线建设5个新城，以减轻巴黎城市中心区域人口、交通和环境等方面的压力。日本东京在区域规划指导下，其新城与现有建成区之间保持着紧密联系，始终是城市空间的组成部分。前瞻的发展规划一定程度上也决定着城市的未来。美国东海岸中部的马里兰州被誉为世界“生物之都”，它的成功就在于前瞻的发展规划。经济转型之初，马里兰州在充分分析论证的基础上，制定了一部生物技术产业发展及科技发展战略规划，明智而理性地选择了打造“生物科技王国”的战略定位，这一定位也奠定了马里兰州今天“生物之都”的地位，一部规划造就了一个生命科学王国。

      三、注重适度开发，具有科学的建设理念

     任何一个系统的承载能力都是有限的，一个城市也不例外，超过了资源环境的承载能力，必将导致一系列城市问题的出现。因此，在规划建设城市新区时要正确把握开发规模适度的问题，实行可持续发展意义上的开发，不以牺牲后人的利益为代价来谋求发展。发展同时兼顾后人的利益，强调历史遗产的传承、对资源的合理利用、对环境的保护。不仅要重视自然环境和生态环境，还要重视社会环境、人文环境、历史环境，追求人、自然、社会三者之间的协调与平衡。发达国家城市新区建设经验表明，开发建设城市新区规模要适度，正确评估自身实际条件和需求，综合平衡考虑市政公用设施、公共服务设施、交通设施、生态绿化等配套的个体经济效益最佳和整体经济效益最佳。城市新区的建设数量也要谨慎确定，以避免新城群体可能会对内城经济造成冲击，引发更多、更深层次、更难治愈的内城问题。如英国伦敦1971年至1977年人口减少了50万，新城的成功建设与发展，对中心城市的发展造成一定损失。

四、注重政策支持，具有多元化的开发保障

政府的行为对城市新区建设成败具有决定性作用。为推动城市新区建设顺利实施，一些发达国家制定了相关法律条文和配套政策，在土地征用、财政税收、住房建设、吸引人员入住等方面给予政策支持。城市新区建设是一项需要巨额资金、有序协调推进的综合性社会系统工程，能否筹集足够的资金和正确选择有效的开发模式是城市新区建设成败的关键。为此，发达国家通过建立多元化的开发模式和融资渠道来保障城市新区建设快速推进。目前，从发达国家城市新区建设的资金筹集和开发模式来看，具有明显的多元化特征，但不同国家之间有差异。从建设费用负担来看，英国主要由中央政府全权负责，法国由中央政府承担主要费用，日本是中央政府、地方政府和开发商多方筹资。可见，政府依然是建设费用的主要承担者，但是为减轻政府负担，发达国家城市新区建设也积极拓展民间投资渠道，鼓励和吸引民间资本进入。如在伦敦密尔顿·凯恩斯的开发成本中，中央政府直接投资占49%，地方政府投资占21%，私人投资占30%。从有效开发模式来看，主要存在三种模式：以伦敦为代表的政府为主体、事业化运作的开发模式，以巴黎为代表的政府控股、商业化经营的开发模式，以东京为代表的私人开发商为主体、政府政策倾斜的开发模式。模式只是手段，民生才是根本。只有在尊重城市发展规律的基础上，以满足大众的诉求为目的，才能建设宜居、宜业、怡人的和谐新区。

五、注重平衡发展，具有完善的城市功能

建设一座成熟的城市新区，需要按不同的建设时期和阶段，逐步完善相关功能，提供综合的城市服务，满足城市多元化需求，努力实现自身结构平衡，以保持经济社会持续发展。具体体现在六个方面：一是人口和就业岗位的平衡，即就业和商业以及其他服务方面与人口规模的平衡；二是居住分散化和就业岗位集中化的平衡，“有业无城”和“有城无业”的城市都不是健康的新城，健康、理想的新城要求职住平衡；三是提供广泛的不同种类的就业、城市服务，使不同的社会、经济群体与阶层之间平衡；四是自身功能平衡，注重居住、就业、商业、购物、办公、文化娱乐、公共设施等方面的平衡协调发展，满足当地居民的多元化需求，促进当地社会经济聚集发展；五是人与自然的生态平衡，发达国家大多数新城规划都采用霍华德的“田园城市”理念，注重绿色公园、步行街、林荫道、绿化带等生态廊道的规划建设，尽力塑造建筑与环境景观、人与自然高度和谐的郊外田园风格；六是历史文化与现代文化的平衡，西方国家的城市新区建设都非常珍视当地的历史文化资源，精心保护和开发利用当地的传统街坊、古建筑、古村落等，增强新城的历史文化积淀和内涵价值，提高其特有的“吸引力”。法国巴黎的拉德芳斯总体设计别具匠心，不仅传承了巴黎2000多年的历史，还体现了现代和未来城区的多功能设计思想。美国里斯顿新城把为居民打造一座“一生之城”作为建设理念，以良好的自然环境、高质量的生活环境、完备的基础设施、便利的快速交通及综合化的城市功能，成为西方新城平衡建设的典范。（作者单位：市发改委、市新区指挥部办公室）