巨灾保险亟待中央、地方、行业合力推进

     2013年12月30日，深圳市通过《深圳市巨灾保险方案》，深圳市巨灾保险制度正式实施，这标志着巨灾保险在我国地方层面破题开局。但是，受顶层设计、保险立法滞后、保险业创新不足、社会公众保险意识淡薄等因素制约，我国巨灾保险体系建设目前还处于起步阶段，加快建设步伐亟须中央、地方、行业三方合力，发挥政府主导作用，搭建商业保险平台，确立多层次分级分担巨灾风险的机制。

　　笔者在调研中发现，制约巨灾保险制度建设的因素主要有以下几点：一是顶层设计滞后，有关重大问题悬而未决。巨灾保险准公共产品、准政策性的特性决定了巨灾保险业务的开展离不开国家政策扶持，需要有一整套的机制和制度将有关方面的力量整合在一起集中应对，商业保险机构无法也没有能力单独开发设计巨灾保险产品，承保巨灾风险业务。目前，我国巨灾保险制度顶层设计仍相对滞后，财政参与程度、资金来源渠道、管理运行方式、风险分摊机制等重大问题都没有最终确定，不利于巨灾保险制度的尽快形成和有效运作。

　　二是相关立法空白，开展巨灾保险缺乏法律支持。从国际经验看，为确保巨灾保险的施行，美国、日本等一些国家都颁布了一系列法律法规。以美国洪水保险为例，1968年美国通过了《全国洪水保险法》，决定实行洪水保险；次年制定《国家洪水保险计划》，建立国家洪水保险基金；1973年通过《洪水灾害防御法》，正式建立了由政府参与的实行强制性政策的国家洪水保险计划。可见，美国国家洪水保险体系之所以能够成功运行，从根本上说是由于有法律的保障，并能够针对实践中遇到的问题及时对法律进行修改完善，最终找到了适合美国国情的国家洪水保险形式。

　　三是巨灾本身的特性，限制了商业保险的进入。巨灾本身是小概率大损失事件，其显著特点是突发性和破坏性。由于巨灾事件缺乏历史数据，因此保险机构很难对巨灾风险进行准确量化，无法精确计算出巨灾保险的费率。所以，保险机构更多地选择规避巨灾风险，从而大大地降低了巨灾保险的供给。同时，巨灾保险跟一般的商业保险不同，本身具有准公共产品的特性。如果按照商业化运作，保险产品价格往往过高，一般群众缺少购买能力。但是如果价格过低，灾害发生后，保险公司又无力赔付。所以，巨灾风险通常被认为是不可保风险，不具有可保性。实际上巨灾风险造成的巨额损失也往往是导致保险公司经营不稳定的原因之一。

　　四是社会公众风险管理意识薄弱，巨灾保险有效需求不足。长期以来，我国居民更愿意将钱储存起来以备不时之需，而没有养成依靠保险规避风险的习惯。而且多年来，我国每次发生巨灾，都是由国家财政进行救助，这让社会公众对政府产生了严重的依赖心理，“救灾找政府”的思想根深蒂固，极少有人会考虑采用其他方式来主动规避巨灾损失。同时，由于巨灾是小概率事件，发生的频率相对较低，所以人们总是抱有侥幸心理，倾向于低估巨灾发生的可能性，认为灾害不会发生在自己身上，不愿意为将来也许永远不会出现的风险额外投入购买保险。

　　由此建议，在推进巨灾保险制度建设中，首先要研究确定建设规划，完善巨灾保险制度的顶层设计。巨灾保险制度建设是一项系统工程，其内涵十分宽广，既涉及经济领域，也涉及法律领域；既需有政府的引导推动，也要税收政策的鼓励；既需要商业保险的参与，还需要财政资金的支持；不仅涉及保险市场，还涉及资本市场。这些子系统之间既相互独立，又相互交错和影响。因此，国家需要尽快研究确定我国巨灾保险制度的整体规划，明确制度建设的总体框架，包括指导思想、基本原则、体系结构、各个子系统之间的关系以及推进步骤、措施与安排等，建议考虑包含以下内容：设立专门机构，协调和推动我国巨灾保险制度建设工作；各级财政按照不同比例进行一定的资金投入，建立巨灾保险基金；对于经营巨灾保险的保险机构实行税收减免政策，引导和鼓励社会力量参与巨灾保险制度建设等。

　　其次要加快立法步伐，健全巨灾保险法律制度。建议有关部门加快推进巨灾保险立法工作。鉴于巨灾类别的开放性，我国也宜学习美国、日本等国的有效做法，针对巨灾的具体类别制定专门的巨灾保险法。在研究设计单项巨灾保险法时，至少要考虑涵盖以下方面内容:如何界定专门巨灾风险，确定承保风险范围；根据潜在被保险人的经济能力设计不同的保费水平，规定参保要求，是否强制；确定政府、保险机构、被保险人在巨灾保险计划中的职能与义务；规定巨灾保险的监督管理、鼓励购买巨灾保险的措施等。

　　同时要发挥专业优势，积极参与巨灾保险制度建设。企业社会责任要求保险机构要在巨灾保险制度建设中发挥应有作用。保险机构要利用自身在风险管控方面的专业优势，强化基础性研究工作，结合我国自然条件和地理结构，加强专业论证，进行产品创新，提高巨灾保险产品设计的科学性。要拓宽投资渠道，提高对保险资金的运用能力和水平，不断改善自身财务状况，提升巨灾保险承保能力。同时探索符合我国特点的巨灾保险风险转移途径，推动巨灾风险证券化，将巨灾风险从保险市场向资本市场转移，并借助资本市场力量解决保险机构因承保巨灾风险导致的资金短缺问题，从而缩短巨灾保险业务的成熟周期。

　　此外要强化宣传引导，提高社会公众保险意识。政府和保险机构要加大宣传力度，提高社会各阶层对巨灾保险的认识。由于巨灾风险的客观性，广大企业和社会公众也要正确认识保险作用，自觉增强保险意识。