进一步深化国有企业改革

郑新立

《 人民日报 》（ 2014年12月25日   07 版）

前不久召开的中央经济工作会议指出，推进国企改革要奔着问题去，以增强企业活力、提高效率为中心，提高国企核心竞争力，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。改革开放以来，国有企业改革作为整个经济体制改革的中心环节，经历了从承包制到利改税、从厂长负责制到建立现代公司治理结构等过程。1993年党的十四届三中全会提出建立现代企业制度，国企改革进入快速推进阶段。面对新形势新任务和国企改革发展中的新问题，党的十八届三中全会《决定》（以下简称《决定》）提出进一步深化国有企业改革的方向和任务。当前，推进国有企业改革，必须贯彻落实《决定》和中央经济工作会议精神，完善国有资产管理体制，健全现代企业制度。

　　国有资产管理体制向以管资本为主转变

　　《决定》提出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这是把国企做大做强的客观要求。实现这一转变，国有资本功能不仅不会弱化，而且会放大和强化。

　　按照现代产权制度要求，国有企业建立以股份制为基础的公司制，适应国内外市场竞争需要，是建立现代企业制度的基本要求。企业在参与市场竞争过程中，为突出主业、向产业链高端迈进，必然要对经营业务及时进行调整。企业购进一些有利于产业升级的优良资产，处置一些不需要的资产，以提高资产利用率和使用效益，属于正常经营活动，应交由企业自己作出判断和决策。国有资产管理机构所追求的目标，应是资本增值和利润率提高，对具体资产形态变化不应过多干预。国有资产管理机构直接管资产，不仅不易管好，而且可能会架空企业经营自主权，降低企业市场应变能力。

　　对国有企业的管理从管资产为主向管资本为主转变，有利于优化国有资本配置，落实国家发展战略和产业政策。对于产能过剩行业，国有资产管理机构可抽出一部分资金，投入到急需发展的战略性新兴产业、供给不足的行业，从而促进经济转型升级，加快经济发展方式转变，提高宏观经济效益。

　　建立以管资本为主的管理模式可以有三种途径：一是改革国有资本授权经营体制。一些行业性大型集团公司，可考虑赋予其国有资本投资经营权，鼓励其发展成为国际化集团公司。二是组建若干国有资本运营公司，以实现国家发展战略和提高资本收益为目标，专门从事资本运营。三是支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，通过对各个行业的各类企业退股、参股或控股，放大国有资本的控制力和影响力，壮大国有资本。

　　对国有资产实行以管资本为主的制度，有利于推动国有企业健全现代企业制度。在以股份制为基础的现代公司治理中，国有股在整个股权结构中占有多大比重就应拥有多少投票权。除了一些特殊行业的个别企业，如传媒企业，国有股可作为特殊管理股享有一票否决权，一般情况下，国有股应与其他股权一样，享受平等权益。这就可以使企业真正建立股东会、董事会、经营层相互制衡、相互协调的科学治理结构，以适应国内外市场激烈竞争的需要。国有资产管理机构不干预企业经营活动，让企业拥有充分的经营自主权，是办好企业的前提。

　　积极发展混合所有制经济

　　公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。《决定》提出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。《决定》指出的改革方向，是国有经济发展壮大的根本方向，也是增强国有企业活力、提高企业效率的根本方向。

　　发展混合所有制经济有利于在更大范围内优化资源配置，实现各类所有制经济优势互补。单一所有制企业在资源条件上往往受到这样那样的限制，竞争力受到影响。发展混合所有制经济，可以在全球范围内寻找最好的资源，通过优化组合，形成新的生产力，产生明显的竞争优势。

　　发展混合所有制经济有利于形成多元制衡机制，有效避免企业被内部人控制，使股东获得最大投资收益。经验证明，有些企业搞不好，往往是由于企业被内部利益集团控制，不顾投资者利益。特别是一些上市企业，大量小股东不可能参与企业经营决策，而企业经营和财务又不透明，导致股东利益受损，挫伤投资者积极性，成为股市不振的根本原因。在混合所有制基础上形成科学的公司治理结构，能有效矫正企业经营行为，促使上市公司以提高企业价值为最高经营目标。

　　改革开放以来的实践证明，混合所有制经济是各类所有制经济中发展最快、最有活力的部分。这种伴随生产社会化出现的股权社会化、多元化经济，有利于更多居民成为投资者，增加财产性收入，体现社会进步。《决定》提出：“国有资本投资项目允许非国有资本参股。”这是增强国有经济活力的重要举措。回顾改革历程，正是由于乡镇企业发展为国有企业提供了竞争压力和劳动力分流的条件，国企改革才得以顺利推进。当前，国有经济吸收民营经济入股，发展混合所有制经济，是国企改革进入新阶段的标志。民营经济进入国有经济，必将增强国有企业发展活力，实现互利双赢、共同发展。

　　允许混合所有制经济实行企业员工持股

　　《决定》指出：“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”这是总结国内外企业的成功经验提出来的，是对企业产权制度改革的突破。员工持股使企业员工具有企业所有者和劳动者双重身份，真正成为企业的主人，从而更加关心企业兴衰，能够大大提高企业的凝聚力。

　　在发达国家，一些企业之所以长盛不衰、成为百年老店，一个重要原因就在于实行员工持股制，包括核心层持股、骨干层持股和老员工持股三个层次。核心层包括董事长、副董事长、总经理、副总经理等十几个人。骨干层包括二级公司经理、职能部门负责人和技术、管理骨干等，约几百人。管理层持股在任职期间和离任后5年之内不允许出售。再加上老员工持股，把企业员工的物质利益与企业经营绩效紧紧捆绑在一起，能充分调动他们的积极性，使他们不仅关心企业近期盈利，更关心企业长远发展，从而在科技研发上舍得增加投入。

　　在我国，改革开放以来涌现的一些成功企业如华为公司等，也实行员工持股。实行员工持股制，决不是人人有份，回到平均主义、吃大锅饭的老路，而是要建立激励机制，奖勤罚懒。能不能持股、持多少股，要根据员工对企业的贡献，由股东会决定。要避免企业被内部人控制，就要实行财务透明制度，加强企业监管。

　　《决定》还要求，划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。这是国有资本作为全体人民共同利益物质基础的体现，有利于动员全体人民支持国有经济发展。

　　对不同功能的国有企业实行分类改革

　　由于实行所有权与经营权分离，国有企业对占有的国有资产拥有法人财产权，成为独立经营的市场主体，国有企业总体上已经同社会主义市场经济相融合。进一步深化国有企业改革，应根据其不同功能，实行有区别的分类改革。

　　对公益类国有企业，应加大国有资本投入，增强其提供公共产品和服务的能力，尽快改变目前公共产品和服务供给不足的局面。如针对养老院、幼儿园、停车场、医院、职业教育等供不应求，工业脱硫、脱硝、除尘以及垃圾处理、污水处理能力等严重不足，国有资本投资公司均应加大投资力度，同时采取特许经营的方式，吸引社会资金投入，以改善生态环境，满足人民群众多层次需求。加快建立共享性公共产品市场价值补偿机制，鼓励企业为提供清洁的空气、干净的水作贡献。

　　对自然垄断行业，如铁路、电网、基础电信、管道等基础设施，应实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。根据不同行业特点，实行网运分开，放开竞争性业务。铁路虽然具有自然垄断特点，但投资主体也可以实行多元化，吸收地方政府和民间资金投入。铁路货运和客运业务更应放开经营，形成多元竞争格局。电网体制实行厂网分开、竞价上网改革已经多年，实践证明是成功的。应按照保护环境的要求，采取优惠政策，鼓励使用清洁能源、可再生能源。电信基础服务已有几家公司开展有限竞争，增值业务已放开经营，应进一步完善竞争体制，鼓励充分竞争。管道运输在我国仍是一个突出的薄弱环节。美国管道总长度有50万公里，我国仅有5.5万公里。应加大改革力度，促进管道运输发展。此外，为了改善大气质量，应大力提高天然气在一次能源消费中的比重。在这方面，可以借鉴国外经验，实行“X+1+X”模式，即“放开两头、管控中间”，放开气源供给，集中进行管道、储气设施建设，允许燃气生产商竞价入网；对使用天然气的成本予以适当补贴，鼓励更多用户使用天然气。

　　对于竞争性领域的国有企业，应取消包括贷款在内的一切优惠，使之与各类所有制企业平等竞争、优胜劣汰，进一步破除各种形式的行政垄断。

　　（作者为中国工业经济学会会长）