红线管控是生态文明建设重大制度创新

 　　生态文明建设关系民生福祉和民族未来，是贯穿我国建成小康社会和现代化建设全过程的一项重大战略任务。作为世界上最大的发展中国家，我国在经济社会持续发展过程中，如何破解发展与人口资源环境之间的矛盾，需要结合国情和发展阶段不断进行探索创新。2015年党中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，近期国家发展改革委等有关部门又制定了《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》，都明确提出要在资源环境生态领域树立底线思维和红线意识，这是我国可持续发展理念和生态文明制度体系建设的一项重大创新。

　　党中央、国务院一直高度重视资源节约和环境保护工作。“十一五”以来，提出了建设“两型社会”发展任务，并在节能减排目标约束、责任考核、重点行业企业管理等方面实施了一系列措施行动，取得了明显的成效，2005年以来单位GDP能耗累计下降了35%。但从整体上看，我国资源无节制消耗、生态环境退化的趋势没有根本转变，大气、淡水、土壤、海洋等常规污染日趋严重，温室气体排放总量快速上升，不仅造成了巨大的经济损失，严重损害人民群众健康，而且危及公共安全与社会和谐，已经成为全面建成小康社会亟待解决的主要短板问题。

　　我国资源环境生态矛盾突出，主要源于长期形成的粗放发展模式。2015年，我国一次能源消费总量达43.0亿吨标准煤，煤炭消费总量达39.3亿吨，占一次能源消费的比重高达64%。能源利用效率水平整体偏低，单位GDP能源消耗是世界平均水平的2倍，是发达国家水平的4-6倍。与发达国家普遍进入油气时代、部分发达国家开始步入可再生能源时代相比，我国能源发展仍然建立在低质、高碳的基础上。从国际视野看，2015年，我国人均GDP仅8016美元，不足美国、日本、德国、英国等发达国家水平的1/4；人均能源消费仅3.1吨标准煤，远低于发达国家水平。未来一段时期，我国人口数量还将持续增长，人均GDP水平将不断上升，能源消费继续增加的趋势不会转变，如果延续目前传统发展道路，无论从资源保障、生态环境，还是能源安全、经济代价看都难以支撑。转变能源发展模式，已经成为我国经济社会可持续发展的迫切内在要求。

　　在经济新常态背景下，加强资源环境生态特别是能源消耗上限管控，是从源头上保障能源资源和生态环境安全、倒逼发展质量和效益提升的关键。当前，我国能源供大于求问题突出，能源价格持续低位，生态环境等外部成本尚没有完全内部化，仅仅依靠市场价格信号，还很难形成推动全社会强化节能减排、保护生态环境的内生动力。强化能源消耗总量和强度管控，并不是限制能源消费增长，也不是“一刀切”，而是在因地制宜、保障各地区能源合理需求增长的前提下，推动能源利用效率和质量效益显著提升。红线管控制度不仅仅针对门槛准入，也涉及供应转变、消费引导，这不仅有利于促进我国资源利用效率和竞争力不断提升，也有利于保障生态环境产品可持续供给，是供给侧改革的重要内容。

　　红线管控制度不是对行政手段的强化，而是通过完善相关法规标准、目标体系、分解落实机制、监管体系、问责制度等，推进生态文明领域的治理体系现代化。实行资源消耗上限管理、建立相关红线管控制度是手段，而不是目的，其核心作用是推动节能和大幅提高能效成为满足需求增长的“第一能源”，推动清洁低碳能源成为能源供应主体，推动减少粗放发展方式带来的各种浪费，在全社会形成节约适度高效的消费文化和模式。未来一段时期，通过完善红线管控等生态文明制度体系，确保实现经济社会发展目标的同时，重现天蓝、地绿、山青、水秀的生态环境，既对中华民族永续发展具有重要意义，也必将为全球应对气候变化、推动人类文明进步做出更大贡献。（国家发展改革委能源所副所长、研究员  戴彦德）