浅议检察民事公益诉讼管辖制度的完善

刘四超

2017年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条赋予了检察机关提起民事公益诉讼的资格，但未对民事公益诉讼的管辖问题进行具体规定。2018年《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“两高解释”）第5条第1款的规定“市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖”，根据该款规定民事公益诉讼由中级法院管辖，而相对应的提起民事公益诉讼的检察机关须为与中级法院对应的人民检察院，一般为市级人民检察院。“两高解释”第20条规定第2款规定“人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖”，这样刑事附带民事公益诉讼则一般由基层法院管辖，提起诉讼主体也应为基层检察院。这样不同类别的民事公益诉讼在诉讼环节的结构上就失衡了。

2021年7月，最高人民检察院出台的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称“办案规则”）第14条规定“人民检察院办理民事公益诉讼案件,由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地基层人民检察院立案管辖”。该规定又将民事公益诉讼的立案管辖交给基层检察院，而起诉权仍继续由与中级法院对应的市一级检察院行使。虽然“办案规则”设立该制度，目的是为了强化检察机关对公共利益的保护，但诉前程序办理和提起诉讼的主体不一致，管辖级别的不对应，势必会影响检察民事公益诉讼作用发挥。

实践中存在的问题

检察民事公益诉讼规模小。统计显示“2018年1月至12月，全国检察机关提起刑事附带民事公益诉讼2476件，占比76.7%；提起行政公益诉讼案件587件，占比18.18%；提起民事公益诉讼案件165件，占比5.11%”，而由河南来看，2019年提起的公益诉讼案件179件，其中刑事附带民事公益诉讼案件158件，占比88.27%；行政公益诉讼案件11件，占比6.1%；民事公益诉讼案件10件，占比5.59%。根据笔者在发文前了解的情况，截止2021年8月，河南省内仍有未办理检察民事公益诉讼提起诉讼的市级检察院存在。本来按照民事诉讼法以及“两高解释”，检察民事公益诉讼都是作为主要部分进行制度保障，为公益保护提供关键作用的，刑事附带民事公益诉讼本是民事公益诉讼的补充，然而现实却恰恰相反。

公共利益得不到全面保护。最高人民法院、最高人民检察院日前联合发布《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》明确规定，“人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼，应履行诉前公告程序”，即提起刑事附带民事公益诉讼须诉前公告30日，但刑事检察的办案有其严格的期限，基层检察院公益诉讼办案部门介入后，大量速裁案件、期限较短案件，均因起诉到法院，而不能及时进行刑事附带民事公益诉讼，这样便不利于公共利益的全面保护。

完善检察民事公益诉讼管辖制度措施

更新办案理念。检察公益诉讼制度是习近平总书记亲自部署的检察工作，要从政治上认识公益诉讼工作、重视公益诉讼工作，要提高站位，不断更新办案理念，改变过去刑事思维的惯性影响，把公益保护和民事诉讼的特点结合起来，使检察民事公益诉讼获得发展。要在检察民事公益诉讼实践样本不足的情况下，加大理论研究，公益诉讼部门人员在业务上要不断学习，提升专业水平，为民事公益诉讼发展储备人才。通过提高线索发现能力，调查取证能力，庭审应变能力，来推动民事公益诉讼发展。

完善管辖制度。实践中，县级基层检察院因“两高解释”规定检察民事公益诉讼由中级法院管辖，便无法提起诉讼，这样基层只有在办理刑事附带民事公益诉讼方面发力，对于发现办理民事公益诉讼线索积极性不高。如能通过立法赋予县级基层检察院提起民事公益的资格，有利于提高诉讼效率、节约司法资源。

积极沟通协调。市一级检察院可以发挥积极作用，针对一般的检察民事公益诉讼案件，与对应的中级法院沟通协调，通过批量指定管辖的方式或者会签指定管辖文件的方式，将案件指定到县级基层检察院提起诉讼，这样能够让公共利益得到全面有效保护。市级检察院还可以通过成立由县级检察院公益诉讼人员组成的办案团队的方式，依据县级基层检察院立案的民事公益诉讼案件提起诉讼，这样既能够发挥检察民事公益诉讼的作用，也能够最大限度保护公益。县级基层检察院公益诉讼部门，也应当在办理刑事附带民事公益诉讼案件中，及时与法院进行有效沟通，通过不断的实践，逐步达成关于检察民事公益诉讼起诉、审判的共识，不断为公共利益保护贡献检察智慧。

（作者单位：遂平县人民检察院）