三问分类推进事业单位改革

赵新武

    为稳步分类推进事业单位改革，2008年全国两会之后，国务院就确定广东省、山西省、浙江省和上海市、重庆市为改革试点省、市。2011年3月，中共中央国务院出台关于分类推进事业单位改革的意见。随后，中央又相继出台了9个配套文件。2012年3月，在第十一届全国人大五次会议上，温家宝总理将分类推进事业单位改革作为政府工作报告内容。针对事业单位分类改革，到底为什么改革、改什么、怎么改成了人们议论的热点和关注的焦点。

    一问：为啥改

    事业单位是我国特有的一种社会组织，在社会主义建设中发挥着重要作用。但是，随着形势和任务的变化，事业单位存在着一些自身难以解决的问题和矛盾，已到了非改不可的地步。

    事业单位改革是事业单位回归公益性机构的客观要求。事业单位是国家为了公益目的而设置的社会组织。但是，由于我国在事业单位设置方面缺乏法律约束，人治色彩较严重，设置随意性大，致使一些政府部门将行政职能划出，作为成立事业单位的依据，或将一些生产经营性单位也纳入事业单位的范畴，使事业单位的性质发生了变化，偏离了公益的目的。另外，多数事业单位分属于政府各部门，主管部门把事业单位当做自己的“附属物”，人、财、物都集中在主管部门手中，事业单位与主管部门成了名副其实的“婆媳”关系。长此以往，事业单位形成了依赖性，遇到困难就找政府、找主管部门，等、靠、要思想严重，缺乏自我发展的能力和动力，严重制约着事业单位公益性能的发挥。从另一个角度来讲，由于一些部门缺乏一盘棋意识，致使诸如培训机构、信息中心等同一性质的非公益性机构也作为事业单位，在同一区域的不同行业重复设置，大量人、财、物白白浪费。这次改革，就是逐步解决一些事业单位功能定位不清、政事不分、政企不分等问题，把事业单位回归到提供公益服务的轨道上来。

    事业单位改革是人民群众公共服务增长的客观需求。改革开放以来，我国的经济、文化、科技等各项社会事业都有了较大的发展。但是，随着物质生活的不断提高，人民群众对生活质量的要求越来越高，尤其近年来，我国的经济社会发展取得举世瞩目的辉煌成就，已步入由中等收入国家向中等发达国家迈进的重要阶段，社会公共服务需求猛增。加快推进事业单位分类改革，就是要把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点。通过改革，逐步解决公益服务供给总量不充足、服务质量和服务水平不高等问题，更好地为人民群众提供各类基本保障，推动社会健康和谐发展。

    事业单位改革是转变政府职能的客观需要。事业单位是政府履行职能的重要支撑，是政府提供公共服务的重要载体，事业单位改革与政府职能转变相互交织、相辅相成。近年来的政府机构改革已把转变政府职能作为一项重要内容，但并没有同步推进事业单位改革。虽然各地也在分行业逐步推进事业单位改革，并且取得了进展和成效，但与行政管理体制和政府机构改革相比，事业单位改革还相对滞后，事业单位管理和运行中存在的许多深层次矛盾和问题并没有及时、有效地加以解决，直接影响着政府职能的转变。这次改革，就是要进一步理顺政府与事业单位之间的关系，把政府该管的事管住管好，把政府不该管、管不了、管不好的事情交给事业单位，进而转变政府职能，强化事业单位的公益性质。

    二问：改什么

    分类推进事业单位改革根本方向是推动公益事业单位又好又快发展，目的是更加有效地提供优质高效的公共产品和公共服务，绝不是简单地精简机构和人员，更不是为了“甩包袱”。

    分类改革事业单位机构。在事业单位序列中除公益服务机构外，有的单位主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能；有的单位从事生产经营活动，享受事业单位待遇。这次改革，就是要按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。按照政事分开、政企分开的改革总体要求，改革要“甩掉两头、留下中间(中坚)”。具体说来，就是取消主要承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，促进政事分开；取消主要承担生产经营活动的事业单位，逐步将其转为企业，促进政企分开；保留主要承担公益服务的事业单位，通过加大政策扶持力度，提高服务能力，满足人民群众日益增长的公共服务需求。

    稳步改革事业单位与政府的关系。目前，事业单位是按地域、按行业设置，主管部门对事业单位统得过死、管得过多，有的甚至将事业单位作为机关内设机构对待，绝大多数事业单位失去独立法人地位。这次改革，就是要按照政事分开的思路，进一步理顺政府与事业单位的关系，明确事业单位的法人地位，解除政府主管部门与事业单位的“婆媳关系”，真正减少主管部门对事业单位的微观管理和直接管理，强化政府主管部门管政策法规、管行业规划、管标准规范和监督指导等职责。要逐步取消事业单位的行政级别，严格按照事业单位的规模大小、技术力量、技术水平、服务能力等指标，划分事业单位类别，分类制定激励措施，分别进行管理，从而激发事业单位内部动力和活力，增强事业单位提供优质服务的积极性和主动性。

    逐步改革事业单位管理模式。改革事业单位管理体制和运行机制是事业单位分类改革的一项重要内容。要按照不同行业、不同类别事业单位的特性，参照现代企业管理模式，逐步建立适应事业单位健康发展和规范管理的法人治理结构，改革以往事业单位套用行政机关管理的模式和运行机制，切实克服家长制管理弊端，激发事业单位生机。要根据不同行业特点，探索建立事业单位理事会、董事会、管委会等形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，不搞一刀切。通过改革，优化事业单位外部环境，切断主管部门与事业单位的利益链条，保证党的路线方针政策的贯彻执行，把事业单位的主要精力集中到为政府排忧解难、为群众服务、为社会服务上来。

    逐渐改革事业单位经费供给方式。一直以来，一些事业单位的大部分经费用于养人，少数单位甚至全部经费用于养人，无钱办事业。经费开支不合理、使用效益不高的问题比较突出。这次改革，就是要打破过去那种建机构、养人员、办事业的方式，按照管办分离、管养分离的路子，根据不同类别事业单位的性质和特点，树立“以事定费”，“以费养事”的理念，采用政府保障、项目拨付、购买服务等方式支持公共事业，达到政府购买服务、养事不养人或少养人的目的，把有限的资金用在刀刃上，保障财政资源公平合理配置和财政资金使用效益的最大化。

    三问：怎样改

    事业单位改革是一项长期的系统工程，政策性强，涉及人员多，涉及面广，面临的问题复杂，必须围绕改革的总体目标，分级组织，梯次推进，分步实施。

    加强组织领导，协调推进改革。事业单位改革是权力和利益的再调整、再分配，牵一发而动全身，既涉及千千万万事业单位人员的利益，又涉及各级各部门的利益，改革中遇到的阻力和困难可想而知。各级领导尤其是主要领导对改革的重视程度对改革能否成功至关重要。因此，各级各部门要建立由主要领导亲自挂帅的领导机构，把改革列入长期议事日程，定期听取情况汇报，及时解决改革中遇到的疑难问题，要深入改革前沿阵地，掌握实情，确保改革不偏离方向。

    清理规范机构，稳步推进改革。长期以来，在事业单位管理过程中，对于机构，往往是只建不撤；对于编制，往往是只增不减，致使一些职能弱化或完全消失的单位长期大量存在。事业单位分类是改革的前提，改革是分类的目的。因此，在进行事业单位分类之前，要组织人员进行拉网式排查，彻底摸清事业单位职责、机构编制、工作运行状况等基本情况，撤销那些长期不进人的“空壳”机构，整合职责弱化的机构。在清理规范的基本上，严格按照事业单位职责准确确定事业单位类别。事业单位改革是一项复杂的工作，不可能一蹴而就。因此，在改革过程中不要急于求成，而应采取试点先行、逐步扩展、全面推开的方法，在试点中检验改革措施的可行性，及时修改改革政策措施，为改革摸索经验，然后再逐步推进，全面展开。这样，既可避免全面推进后，因事业单位的差异而出现“水土不服”现象，又可以让事业单位人员在心理上有个逐渐适应的过程，减轻改革震动，维护大局稳定。

    制定配套文件，提供政策支撑。制定改革政策是保障改革顺利进行、巩固改革成果的关键环节。事业单位改革是对其自身的一次彻底性革命，不但涉及事业单位的职责调整、类别划分，而且涉及机构编制管理、人事管理、财务管理、财政保障和国有资产管理等一系列问题。中央在总结广东等试点省、市改革经验的基础上，出台了有关事业单位改革的配套文件。但是，由于我国地域广大，各地情况千差万别，即使在同一地区，由于事业单位分属不同的行业、不同的部门，在规模、业务等方面差别较大，中央的配套文件也不可能面面俱到。因此，各地要深刻领会中央配套文件的精神实质，在保证改革方针政策不变的情况下，结合本地区、本部门实际，将中央改革政策进一步具体化，使改革政策措施更加切合实际，更具可操作性；让改革政策、措施环环相扣，实现无缝对接；保证改革政策的系统性、连续性、完整性，为稳步分类推进事业单位改革提供政策支撑和保障。

    （作者单位：驻马店市机构编制委员会办公室）