探索建立中国特色的不动产登记制度

□ 王永宇

    不动产统一登记是国土资源管理的一项新职能，建立实施以土地为核心的不动产登记制度是中国产权管理体制机制的重大改革。据悉，今年我国将出台不动产统一登记条例，为全面开展不动产统一登记提供法规依据。国土资源部及有关部门将建立统一登记信息平台，制定统一登记簿证，并逐步以全国土地登记信息动态监管查询系统为基础，整合推进不动产统一登记信息管理基础平台和查询服务系统建设，推进信息共享。

    一、我国不动产登记现状

    在我国，根据不动产性质的不同，其不动产物权的登记主办机关也不同，这种登记多头负责情况是因为我国登记制度是与行政管理部门的设置和职权结合在一起的，如土地由土地管理部门管理，土地使用权登记也在土地管理部门进行；房屋由城建部门管理，产权登记也在该部门进行；森林由林业部门管理，林权登记也由此部门负责；草地由草原管理部门管理并负责草地权益的登记；海域由海洋管理部门进行管理并负责登记各项海洋权益。总之，我国在不动产登记上实行的“多头执政”不仅造成了当事人登记查询上的困难、难以发挥不动产登记公示的作用，而且当两个或者两个以上的登记机关权力交叉重合时，不但会损害当事人的正当利益，而且会扰乱正常的法律秩序。因此，建立统一的不动产登记机关来统一不动产登记内容已成必然趋势。

    我国现行有关不动产登记散见在《土地管理法》、《担保法》等法规规章中，《土地登记办法》等具体登记规则属部门规章，法律效力极为有限。因此，笔者认为，我国应制定一部统一的《不动产登记法》。

    二、完善我国不动产登记的对策

    根据我国的具体国情，建立统一的登记机关应确定不动产登记的性质。笔者认为，在我国登记职能由专门机构（不动产登记管理局）行使具有一定的合理性，统一登记机关、统一登记效力可以改变“多头执政”的现状，从而提高登记效率和登记效果。

    （一）建立具有中国特色的预告登记制度

    预告登记制度是指在当事人所期待的不动产物权变动所需要的条件缺乏或者尚未成就时，也就是说权利取得人只对未来取得物权享有请求权时，法律为保护这一请求权而为其进行的登记。预告登记具有典型的物权效力，经登记后的不动产请求权，产生保全顺位、保全权利、破产保护等对抗第三人的物权效力。

    预告登记将物权法理论和债权法理论结合起来，赋予债权请求权以物权的排他效力，有利于不动产交易当中各方利益的平衡。笔者认为，我国应将预告登记的范围扩大至关于不动产权利的转移、内容或次序的变更、消灭等不动产请求权上，赋予预告登记以物权的效力。

    （二）建立统一的不动产产籍变更登记档案制度

    第一，建立国家、省、市、县区、乡统一的登记平台。对不动产的产籍变更要建立国家、省、市、县区、乡统一登记平台，做好不动产的转让、变更、他项权利等的登记、核实、确权和发证工作及不动产灭失、土地使用权年限届满、他项权利终止等的注销工作。

    第二，建立全国统一的不动产产籍数据库。要像现行健全的人口身份、户籍管理制度一样，建立全国统一的不动产数据库，数据库信息包含不动产的权属、坐落、位置、面积、房地权界、房屋建筑面积、结构、层数、建筑时间、权源、用途、有无设定他项权利等基本情况，便于摸清、排查、掌握全国不动产现状，维持不动产市场的良好秩序。

    第三，建立档案的安全管理制度。一是确保国家安全。对于国有土地、海域、山地、林地、草地等不动产的确权登记关系着国家主权，维系着国家安全，要依据登记内容不同划分为不同的保密级别，防止国家机密泄漏。二是确保公共安全。对于集体所有不动产的确权登记关乎集体、公共安全，公共财产档案的泄漏会导致其权益面临侵犯，要加强不动产档案安全管理，确保公共安全。三是保障个人隐私信息安全。对个人不动产登记档案也要加强管理，对非经司法、行政程序调查查看个人不动产登记档案的要求应予以拒绝，确保个人隐私信息安全。

    （三）建立统一的不动产登记数据技术标准

    第一，做好不动产登记的测绘工作。不动产测绘是根据不动产产权管理的需要，应用测绘技术绘制出以权属为核心、权属的单元界址为基础，以不动产及不动产所占用的平面位置、自然状况、面积为重点的不动产图。用于不动产权属登记等管理的不动产图须经不动产登记管理部门审核后方具有法律效力，审核后的不动产图纳入不动产档案统一管理。不动产测绘应严格执行有关测量技术规范，比例尺确定应考虑不同的不动产确权登记、面积核算、调处纠纷所需精度要求。不动产的权属关系、自然状况发生变化时，应及时、准确地进行变更测量，使房地产图和实际情况保持一致。

    第二，建立统一的国家地理信息公共服务平台。国家地理信息公共服务平台是以分布式地理空间框架数据库为基础，以网络化地图与地理信息服务为表现形式，以电子政务内、外网为依托，国家、省、市三级互联互通，服务于政府管理和人民群众生活的地理信息公共服务体系。平台建立后，个人经申请可以在此平台查询自己的不动产权益登记情况，不动产的权属、自然状况等信息均可查询，方便快捷。

    （四）建立登记的救济和赔偿制度

    为弥补我国登记赔偿制度上的欠缺，第一，在登记的更正上可借鉴澳门地区的做法，对登记错误和遗漏的更正制定详细的更正程序，对在登记中涉及第三人利益的，应征得第三人的同意或经过法院的裁判。第二，在登记赔偿上可借鉴我国台湾地区的经验，对登记错误、遗漏或虚伪致损害的损害赔偿责任构成条件作具体的规定，对因登记机关以及工作人员的重大过失或故意造成登记错误、不按规定的时间期限登记或无正当理由不予以登记的，登记机关应赔偿由此给当事人造成损失的，登记机关可向有故意或重大过失的工作人员追偿。

    笔者认为，我国不动产登记机关应对以下错误情况承担责任：

    第一，登记机关有登记错误、遗漏和遗失登记资料的行为。对于此种情况，有人认为应当有重大过失时承担责任，如果是因为一般的甚至轻微的过失而发生登记错误，不应让登记机关承担责任。但是，登记机关一般的或轻微的过错也并不代表其造成的损害后果就一定很小。因此，笔者认为，登记机关承担责任与否应看其是否有过错及其过错是否给当事人造成损失，而不能以过错大小来区分。

    第二，违背登记程序主要包括不公告或违背公告期限、无正当理由拖延登记时间、无故拒绝有关当事人的正当查询登记请求、拒绝变更或更正登记等。建立统一登记程序的目的在于保证登记的过程能够顺利完成，由于登记机关的过错而没有按登记程序的要求完成登记手续给当事人造成损害的应当赔偿。

    第三，登记官员与他人相互勾结、恶意串通，造成当事人损害的，依法律相关规定应首先由登记机关对自己工作人员的故意侵权行为承担责任。

    第四，如果登记机关由于外来干涉而进行了错误登记，仍然应当理解为登记机关的过错。对于这类过错，为了及时救济，登记机关应先行承担责任，然后再由登记机关系统内部平衡各自的责任。

                  （作者系市国土资源局党组成员、调研员）