城乡发展一体化的制约因素及对策

□ 杨安民

 习近平同志指出，改革开放以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化。但是，城乡二元结构没有根本改变， 城乡发展差距不断拉大的趋势没有根本扭转。要从根本上解决这些问题，必须推进城乡发展一体化。因此，选择此问题研究对于破解“三农” 难题、促进三化同步协调发展、顺利实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要的理论和现实意义。

一、城乡发展一体化提出的背景及含义

城乡发展一体化是我国生产力和城市化水平发展到一定程度的必然选择，是针对城市与乡村之间本来存在的内在联系被人为地割裂，从而影响其经济、社会协调发展的现实所提出的，它主要体现城乡之间的经济联系和社会进步的必然要求。回顾历史，新中国成立后，由于我国是一个落后的农业大国， 国家在制度安排上，制定了工业尤其是重工业优先发展的国家战略，为使这一战略顺利实施，国家不得不采取了一套牺牲农业、农民和农村以支持工业及城市发展的战略，其结果形成了城乡二元结构，城乡发展差距拉大。改革开放以来，虽然农村也有了很大发展，但不同地区的城乡发展仍然存在着较大的差异。虽然城乡经济快速发展，人民生活不断改善，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化，但是，城乡二元结构没有根本改变， 城乡发展差距不断拉大的趋势没有根本扭转。因此，要从根本上解决这些问题，必须推进城乡发展一体化。为此，党的十六大提出了“统筹城乡经济社会发展”，胡锦涛同志提出了科学发展观，并把“统筹城乡发展”放在五个统筹之首，十七大提出了“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求，十八大进一步把城乡发展一体化提升到解决“三农”问题根本途径的高度。党的十八届三中全会提出加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置等健全城乡发展一体化体制机制的改革举措，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划、综合研究，通过健全体制机制，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的实惠，使整个城乡经济社会全面协调可持续发展。

二、城乡发展一体化的制约因素

改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就。但长期以来由于观念、体制等方面的原因，我国形成了典型的城乡二元结构，造成城乡之间差距较大、发展不协调等问题。

第一，思想认识因素。长期以来，我国在城乡关系上存在错误认识，主要表现为：一是“重城轻乡”、“重工轻农”观念的不自觉论；二是以工促农、以城带乡的条件不成熟论；三是城乡一体化的自然主义论。只有破除这些错误认识，才能为城乡一体化发展奠定思想基础。

第二，体制因素。改革开放以来，尤其是进入新世纪后，随着市场经济体制的建立与完善，政府对传统的社会经济管理体制不断进行调整和改革，但从根本上看，城乡二元结构还没有根本改变，城乡经济社会的二元管理体制还没有根本破除，还没有建立起与已经变化了的社会经济形势相适应的新的管理体制，城乡之间的旧体制作用的惯性依然制约着城乡统筹发展。

第三，人口因素。减少农民数量、提升农民素质是解决“三农”问题、实现城乡统筹发展的关键环节。但实际上，在城乡统筹发展过程中，人口问题及其成因要复杂得多，解决起来难度也很大。在我国进入工业化中期以后，在西方发达国家同一历史发展阶段已经基本解决的农村剩余人口问题，仍将伴随着我国今后的工业化进程并成为工业化进一步深化的瓶颈。因此，人口压力将一直困扰着我国的工业化和城镇化进程，严重制约着城乡一体化发展。我国劳动力资源虽然丰富，但由于其主要构成是农村的剩余劳动力，没有受过良好的教育，熟练劳动力严重缺乏，这在一定程度上加剧了人口问题的严重性。

第四，资金因素。实现城乡统筹发展，加快农村经济增长，必须解决农村基础设施差、社会事业发展严重滞后的问题。要解决这些问题就需要大量资金，仅靠乡镇财政及村集体和村民集资是远远不够的，这就严重制约了城乡发展一体化。另外，农业的短板效应也制约着城乡发展一体化。农业在三次产业中的基础地位没有变，但由于其在三次产业中仅占10％的份额，又是一个弱质低效产业，还处在由传统农业向现代农业转变阶段，这种状况大大制约城乡一体化进程。

三、加快城乡发展一体化进程的对策

第一， 思想上牢固树立城乡一体化的科学发展理念。一要改变长期存在的“重城轻乡、重工轻农、重市民轻农民”的传统观念。二要把握“农业是安天下、稳民心的战略事业”的核心思想。三要积极调整国民收入分配格局，适度提高财政支持，补贴农业和农村发展水平。四要认识到城乡发展一体化是贯彻落实科学发展观的内在要求。

第二，建立统筹城乡发展的工作机构。统筹城乡发展是一项复杂的系统工程，渉及多个领域的相关部门，这些部门只有各司其职、协调运行，才能使城乡发展一体化工作顺利实施。因此，建立相应的工作机构是必需的，其职能应是协调督促相关部门具体落实城乡一体化发展的各项方针政策，从而使城乡一体化发展有组织保障。

第三，全面深化相关体制改革。一是改革户籍制度，构建城乡一体化的户籍管理制度。通过户籍制度改革，逐步建立按居住地划分农村人口和城镇人口、按职业划分农业人口和非农业人口、实现城乡一体化的户籍登记管理制度，同时取消户口附加条件，剥离与户籍制度挂钩的就业、教育、医疗、社会保障等功能，实现城乡居民享有同等的国民待遇。二是改革农村集体产权制度、土地产权及征用制度。在农村集体经济组织中，农民的土地财产权利极易受到不法侵害，为确保这一组织中农民成员的权益，必须加快农村宅基地、家庭承包地、集体建设用地等确权登记颁证工作，明晰各类权属。 三是改革农村金融体制和公共财政体制，为支农、强农、惠农提供资金来源，为城乡一体化发展提供财力支撑。

第四，统筹城乡规划，发挥规划在城乡一体化发展中的作用。一要科学合理布局城乡发展空间。二要加快实施综合连片开发，增强城市功能区辐射带动能力。三要有计划有步骤地推进新农村建设，尤其要推进新型农村社区建设。

第五，推进新型城镇化建设，为城乡一体化发展发挥引领作用。走新型城镇化道路可以促进城乡均衡同步协调发展，可以进一步优化经济结构，可以进一步释放农村生产力，为转移农村富余劳动力提供载体。

第六，加快推进农业现代化建设，助推城乡一体化发展。农业现代化不仅是消除城乡差别的前提，还是实现城乡居民社会平等的基础；农业现代化不仅是增加农民收入的重要途径，还是实现城乡一体化的路径。（作者系市委党校副教授）