“民告官”如何告？最高法出台司法解释再立“规矩”

 新华网北京2月7日电（于子茹）自2015年新行政诉讼法施行以来，地方人民法院对于如何正确适用新行政诉讼法、如何准确适用新旧司法解释还存在不同的理解和做法，造成了法律适用的不统一。

为了改变这一现象，最高法7日正式发布《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称《行诉解释》），进一步对“民告官”案件规范进行了统一、明确和细化。

谁能告？

——“民告官”需要与行政行为有利害关系

在行政诉讼原告资格方面，根据行政诉讼法第25条第1款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这一规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。

新行政诉讼法对于原告资格和被告资格的规定，有利于畅通救济渠道，然而，最高人民法院党组副书记、副院长江必新指出，在司法实践中，一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”，利用立案登记制度降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉。

“被投诉机关无论作出还是不作出处理决定，‘职业打假人’等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。”江必新认为，这些人为制造的诉讼，既干扰了行政机关的正常管理，也浪费了法院有限的司法资源。

对此，《行诉解释》主要在四方面对原告诉讼主体的资格进行了明确。

——投诉举报者的原告资格。《行诉解释》规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。

——债权人的原告资格。《行诉解释》规定，债权人原则上没有行政诉讼原告主体资格，即债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。

——非营利法人的原告主体资格。《行诉解释》规定，事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。

——涉及业主共有利益的原告主体资格。《行诉解释》规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

哪些不能诉？

——信访机构的办理行为不能被起诉

新行政诉讼法明确了行政诉讼受案范围边界，即：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。

“比较原则，在司法实践中难以准确把握。”江必新告诉记者，有的地方出现了对于可诉行政行为把握不准、错误理解立案登记和诉权滥用的现象。

为了明确可诉行政行为的界限，《行诉解释》增加规定了五种不可诉行为。这五种不可诉行为包括：不产生外部法律效力的行为、过程性行为、协助执行行为、内部层级监督行为和信访办理行为。

“对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。”但江必新告诉记者，信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为，因此，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，属于不可诉行为。

同时，江必新指出，行政机关在行政程序内部所作的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，属于不可诉的行为。

而对于内部层级监督行为，江必新表示，“司法实践中，有的法律规定上级行政机关对下级行政机关的监督。”他认为，内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务。

“例如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。有的当事人起诉要求法院判决上级人民政府履行监督下级人民政府的职责。法律法规规定的内部层级监督，并不直接设定当事人新的权利义务关系，因此，该类行为属于不可诉的行为。”江必新举例说道。

“民告官不见官”？

——涉重大公共利益案件被诉行政机关负责人应出庭应诉

“行政机关负责人出庭应诉制度既体现了法律对于行政机关出庭应诉的要求，也体现了行政纠纷实质化解的立法宗旨。”江必新介绍，在行政机关负责人出庭应诉方面，《行诉解释》继续做出了具体规定。

“这份《刑诉解释》规范行政机关负责人出庭应诉，既要体现行政诉讼的严肃性，又要确保行政纠纷实质化解。”江必新说。

江必新介绍，此次司法解释明确“行政机关工作人员”的含义，确保“告官见官”。即，行政诉讼法第3条第3款规定的“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的，地方人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员。

记者还注意到，《行诉解释》规定，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。被诉行政机关负责人出庭应诉的，应当在当事人及其诉讼代理人基本情况、案件由来部分予以列明。

而对于那些不能出庭应诉的行政机关负责人，根据《行诉解释》，有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。

此外，《行诉解释》还规定，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。