监察法释义

第四十七条

对监察机关移送的案件，人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。

人民检察院经审查，认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。

人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件，应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以两次为限。

人民检察院对于有《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的不起诉情形的，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以向上一级人民检察院提请复议。

【释义】

本条是关于检察机关对监察机关移送的案件如何处理的规定。

习近平总书记强调，要通过改革创新，整合反腐败职能，在法治和制度上形成既相互衔接、又相互制衡的机制。监察机关查处的案件移交检察机关，由检察机关负责批捕、审查起诉、提起公诉，由法院进行审判。规定本条的主要目的是保证检察机关依法、及时开展审查起诉工作，确保监察机关与检察机关在办理职务犯罪案件过程中有序衔接、相互制约。

本条分为四款。第一款规定了检察机关依法采取强制措施。对监察机关移送的被调查人，检察机关可以依照刑事诉讼法的规定进行审查，视情况采取拘留、逮捕、监视居住等强制措施。为做好监察机关与检察机关办理职务犯罪案件工作衔接，对监察机关已经采取留置措施的案件，检察机关应当在监察机关移送案件之前对是否采取和采取何种强制措施进行审查，在移送之日作出决定并执行。在刑事诉讼法修改前，已经对被调查人采取留置措施的案件，监察机关可以在进入案件审理阶段后，书面商请检察机关派员提前介入。检察机关在收到提前介入书面通知后，应当及时指派检察官带队介入，并成立工作小组。工作小组应当及时审核案件材料，对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见，对是否需要采取强制措施进行审查。

第二款规定了检察机关作出起诉决定。对监察机关移送检察机关提起公诉的案件，同时满足以下三个条件的，检察机关应当作出起诉决定：

一是“犯罪事实已经查清”。“犯罪事实”是指犯罪的主要事实，对主要事实已经查清，但因为各种原因，一些个别细节无法查清或没有必要查清，且不影响定罪量刑的，应当视为犯罪事实已经查清。其中，对一人犯有数罪的，如果有一罪已经查清，而其他罪一时难以查清的，也可以就已经查清的罪提起公诉。

二是“证据确实、充分”，即用以证明案件事实的证据真实可靠，取得的证据足以证实调查认定的犯罪事实和情节。刑事诉讼法第五十三条第二款对证据确实、充分的条件作了明确规定，“证据确实、充分，应当符合以下条件：（一）定罪量刑的事实都有证据证明；（二）据以定案的证据均经法定程序查证属实；（三）综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑”，监察机关可以参考。

三是“依法应当追究刑事责任”。这是指根据刑法的规定，犯罪嫌疑人有刑事责任能力，应当对犯罪嫌疑人判处刑罚，不存在刑事诉讼法第十五条规定不追究刑事责任的情形。

第三款规定了退回补充调查或者自行补充侦查。对监察机关移送的案件，检察机关经审查后认为犯罪事实不清、证据不足，需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查；监察机关进行补充调查的期限是一个月，补充调查最多两次。这是检察机关对监察机关进行监督的重要体现和制度措施。需要注意的是，“退回补充调查”与“自行补充侦查”是有先后顺序的，考虑到监察机关移送的案件政治性强、比较敏感，检察机关公诉部门审查后认为需要补充证据的，一般应当先退回监察机关进行补充调查；必要时，才由检察机关自行补充侦查。

一般而言，检察机关认为监察机关移送的案件定罪量刑的基本犯罪事实已经查清，但具有下列情形之一的，可以自行补充侦查：一是证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容中主要情节一致，个别情节不一致且不影响定罪量刑的。二是书证、物证等证据材料需要补充鉴定的。三是其他由检察机关查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。

第四款规定了作出不起诉决定。对监察机关移送的案件，检察机关经审查认为有刑事诉讼法规定的不起诉情形的，经上一级检察机关批准，可以作出不起诉的决定。监察机关认为检察机关作出的不起诉决定有错误的，可以向其上一级检察机关提请复议。这项制度也是检察机关对监察机关进行监督制约的重要制度措施。之所以规定要报经上一级检察机关批准，主要考虑是反腐败案件特殊，一般是党委批准立案，作出不起诉决定应当更为慎重，程序上更加严格。“刑事诉讼法规定的不起诉情形”有两类，即法定不起诉和酌定不起诉，可供参考：

一是检察机关应当决定不起诉的情形：（一）犯罪嫌疑人没有犯罪事实。包括犯罪行为并非本犯罪嫌疑人所为，以及该案所涉行为依法不构成犯罪。（二）犯罪嫌疑人有刑事诉讼法第十五条规定的不追究刑事责任的情形，即情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；犯罪已过追诉时效期限的；经特赦令免除刑罚的；属于刑法规定的告诉才处理的案件，没有告诉或者撤回告诉的；犯罪嫌疑人、被告人死亡的及其他法律规定免予追究刑事责任的情形。

二是检察机关可以决定不起诉的情形。对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，检察机关可以作出不起诉的决定。其中“不需要判处刑罚”是指刑法第三十七条规定的情形，即对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚；“免除刑罚”则是指刑法对自首、立功、未成年人犯罪、中止犯、正当防卫、紧急避险等规定的一种处理措施。

需要注意的是，实践中，检察机关作出不起诉决定前，应当积极主动地与监察机关开展工作层面的沟通，征求移送案件的监察机关或者其上一级监察机关的意见。

第四十八条

监察机关在调查贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件过程中，被调查人逃匿或者死亡，有必要继续调查的，经省级以上监察机关批准，应当继续调查并作出结论。被调查人逃匿，在通缉一年后不能到案，或者死亡的，由监察机关提请人民检察院依照法定程序，向人民法院提出没收违法所得的申请。

【释义】

本条是关于被调查人逃匿、死亡案件违法所得没收程序的规定。

党的十九大报告指出，人民群众最痛恨腐败现象。如果腐败分子逃匿或者死亡，不没收其违法所得，会严重影响人民群众对党风廉政建设和反腐败斗争的获得感，也会严重影响党和国家的形象。规定本条的主要目的是规范监察机关提请司法机关依法启动被调查人逃匿、死亡案件违法所得没收的程序，保护国家和人民利益。

本条主要包括三个方面内容，即监察机关提请司法机关依法启动违法所得没收程序的三个条件。

一是涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件。这里的“贪污贿赂犯罪”主要指刑法分则第八章规定的国家工作人员贪污罪和贿赂犯罪；“失职渎职犯罪”主要指刑法分则第九章规定的国家机关工作人员渎职犯罪。

二是被调查人必须是逃匿且通缉一年后不能到案的，或者被调查人死亡的。这里所说的“逃匿”是指被调查人在犯罪后，为逃避法律制裁而逃跑、隐匿或躲藏的。“通缉”是指监察机关通令缉拿应当留置而在逃的被调查人归案的一种调查措施。

三是经省级以上监察机关批准继续调查，并作出结论。对被调查人逃匿或者死亡的职务犯罪案件继续调查的批准权限在省级以上监察机关。经过调查作出的结论，应当符合刑法第六十四条关于追缴违法所得及其他涉案财产的规定，即犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。

需要注意的问题有两个。一是本条与刑事诉讼法有关规定的衔接问题。为严厉打击贪污贿赂等职务犯罪，对犯罪所得及时采取追缴措施，刑事诉讼法规定了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”，本条规定与刑事诉讼法相关规定和2016年最高人民法院、最高人民检察院《关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》的精神是一致的。一般情况下，犯罪嫌疑人如果逃匿，调查就难以进行；即使调查比较顺利，如果犯罪嫌疑人死亡，依照刑事诉讼法第十五条的规定，就应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理。但是，违法所得没收程序属于特别程序，在犯罪嫌疑人、被告人不能到案的情况下，可以对其违法所得及其他涉案财产进行审理并作出裁定。

二是对被调查人“失踪”的，应当如何进行认定和处理。参照2017年1月5日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定（法释〔2017〕1号）》第三条规定，被调查人为逃避调查和刑事追究潜逃、隐匿的，应当认定为“逃匿”；被调查人因意外事故下落不明满两年，或者因意外事故下落不明，经有关机关证明其不可能生存的，也按照“逃匿”处理。

第四十九条

监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的，可以在收到处理决定之日起一个月内，向作出决定的监察机关申请复审，复审机关应当在一个月内作出复审决定；监察对象对复审决定仍不服的，可以在收到复审决定之日起一个月内，向上一级监察机关申请复核，复核机关应当在两个月内作出复核决定。复审、复核期间，不停止原处理决定的执行。复核机关经审查，认定处理决定有错误的，原处理机关应当及时予以纠正。

【释义】

本条是关于复审、复核的规定。

规定本条的主要目的是明确监察对象对监察机关涉及本人的处理决定不服提出复审、复核的程序和时限，保障监察对象的合法权益，促进监察机关依法履职、秉公用权。

本条主要包括三个方面内容：

一是复审、复核的程序。“复审”，是指监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服，自收到处理决定之日起一个月内，可以向作出决定的监察机关申请复审，作出决定的监察机关依法受理后，应当对原处理决定进行审查核实并作出复审决定。“复核”，是指监察对象对复审决定不服，自收到复审决定之日起一个月内，可以向作出复审决定的监察机关的上一级监察机关申请复核。上一级监察机关依法受理后，对原复审决定进行审查核实并作出复核决定。复审是复核的前置程序，未经复审的，不能提出复核申请。规定复审、复核程序的目的在于保证监察机关正确、及时处理复审、复核案件，维护复审、复核申请人的合法权益，维护和监督监察机关依法办事。

二是复审、复核的时限。本条对复审、复核期间作了明确规定，即“复审机关应当在一个月内作出复审决定”，“复核机关应当在两个月内作出复核决定”。“一个月”应当自复审机关收到复审申请之日起计算，这是作出原处理决定的监察机关进行复审活动的期限；“两个月”应当自复核机关收到复核申请之日起计算，这是上一级监察机关进行复核活动的期限。规定复审、复核期间的目的在于保证监察机关及时处理复审、复核案件，维护复审、复核申请人的合法权益。

三是复审、复核期间原处理决定的效力。复审、复核期间，不停止原处理决定的执行。规定复审、复核期间不停止原决定的执行，是因为监察机关处理决定和复审决定，是一级国家机关依法作出的，对监察对象和监察机关均有约束力，双方都必须严格执行，非依法定程序不得随意变更和撤销。在复审、复核期间不停止原处理决定的执行，有利于保障监察机关代表国家作出的处理决定、复审决定的效力，维护监察机关的工作秩序，维护法律秩序和公共利益。同时，作这样的规定，也不影响对复审、复核申请人合法权益的保护，监察机关经过复审、复核认为原处理决定不适当的，可以作出变更或者撤销原处理决定的复审、复核决定。这一复审、复核决定的效力始于原处理决定生效之时。

需要注意的是，对监察机关涉及本人的处理决定不服的，只能向作出原处理决定的监察机关申请复审，而不能向其他机关提出申请。

第五十条

国家监察委员会统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败国际交流、合作，组织反腐败国际条约实施工作。

【释义】

本条是关于国家监察委员会统筹协调反腐败国际合作的规定。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视反腐败国际合作。习近平总书记反复强调，“决不能让腐败分子躲进‘避罪天堂’逍遥法外”；“腐败分子即使逃到天涯海角，也要把他们追回来绳之以法，5年、10年、20年都要追”。

党的十九大指出：不管腐败分子逃到哪里，都要缉拿归案、绳之以法。加强反腐败国际合作，倡导构建国际反腐败新秩序，有利于表明中国共产党坚定不移反对腐败的鲜明态度，呼吁世界各国共同打击跨国腐败犯罪，为国际反腐败事业贡献中国智慧，提供中国方案。规定本条的主要目的是明确国家监察委员会在反腐败国际合作中的职责，促进持续深入开展反腐败国际合作和追逃追赃工作，坚决遏制腐败蔓延和腐败分子外逃势头。

本条主要包括两个方面内容：

一是组织反腐败国际条约实施工作。对我国签署的反腐败国际条约，国家监察委员会要组织国内有关部门研究如何开展实施工作，包括研究条约对我国反腐败工作的利弊，条约与我国法律制度如何衔接，条约涉及的我国重要法律的起草和修改等；要组织国内有关部门接受履约审议，督促有关部门做好自评清单填写和提交工作，接受审议国对我国进行实地访问等。

二是统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败国际交流、合作。我国有关部门、组织等与其他国家、地区、国际组织开展反腐败国际交流与合作，无论是以官方为主的形式，还是以民间为主的形式，国家监察委员会都要在党中央的集中统一领导下，发挥统筹协调的作用，有关各方要发出同一个声音，绝不允许自说自话，甚至各自为战。

第五十一条

国家监察委员会组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织在反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域的合作。

【释义】

本条是关于国家监察委员会组织协调开展反腐败合作的规定。

规定本条的主要目的是明确国家监察委员会组织协调国内有关方面开展反腐败对外交流与合作的领域，促进我国反腐败国际工作顺利有序开展。

本条主要包括六个方面内容，即国家监察委员会组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织开展反腐败国际合作的六大领域。

一是“反腐败执法”合作，是指我国公安机关、司法行政部门等与有关国家、地区、国际组织在调查腐败案件、抓捕外逃涉案人等方面开展的合作，如公安机关协调国际刑警组织发布“红色通缉令”。二是“引渡”，是指根据双边条约、多边条约或以互惠为基础，向外逃涉案人所在地国提出请求，将涉嫌犯罪人员移交给国内进行追诉和处罚。三是“司法协助”，是指根据双边条约、多边条约或以互惠为基础，我国与有关国家、地区之间，在对条约或协定等所涵盖的犯罪进行侦查、起诉和审判过程中，相互提供最广泛的司法方面的协助。四是“被判刑人的移管”，是指外逃人员所在国依据本国法和我们提供的证据，对我国外逃人员进行定罪判刑后，将该外逃人员移交我国服刑。五是“资产追回”，是指对贪污贿赂等犯罪嫌疑人携款外逃的，通过与有关国家、地区、国际组织合作，追回犯罪资产。六是“信息交流”，是指我国与有关国家、地区、国际组织之间，发展和共享有关腐败的统计数字、分析性专门知识及资料，以及有关预防和打击腐败最佳做法的资料等。

需要注意的是，反腐败国际合作方式包括双边合作和多边合作两种。

一是双边合作。“双边反腐败国际条约”是指我国与某一个国家、地区、国际组织签署的反腐败国际条约，如《中泰引渡条约》。我国开展反腐败双边合作的形式主要有：建立反腐败交流合作关系、签署双边合作谅解备忘录、将反腐败合作纳入战略与经济对话、签署反腐败经验交流与互学互鉴的合作协议等。

二是多边合作。“多边反腐败国际条约”是指我国与两个以上的国家、地区、国际组织签署的反腐败国际条约，如《联合国反腐败公约》。迄今为止，我国参与了15个国际反腐败多边机制，如二十国集团反腐败工作组、亚太经合组织反腐败工作组、亚太经合组织反腐败执法合作网络、国际反腐败学院、金砖国家反腐败合作机制、亚洲监察专员协会理事会等。

（摘自中央纪委国家监委法规室编写、中国方正出版社出版的《〈中华人民共和国监察法〉释义》）

（转自《中国纪检监察报》）