擘画“十五五” 问道新征程㊈丨加快建设医养康养相结合的养老服务体系

编者按：“十五五”时期是我国迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键阶段。2025年11月28日至29日，中共河南省委十一届十次全会在郑州举行。为深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，精准把握国家宏观战略导向，大河网学术中原推出特别策划《擘画“十五五” 问道新征程》，特邀省内外专家学者对“十五五”规划的时代背景、核心内涵及战略路径进行权威解读与学理阐释，并紧密结合河南省实际情况，为河南在“十五五”期间把握机遇、应对挑战提供具有前瞻性和可操作性的政策建议。

截至2024年底，我国60岁及以上人口数达3.1亿，占总人口的22%，老年人特别是失能老年人对医疗护理服务呈现迫切的刚性需求。深化养老服务改革是实施积极应对人口老龄化国家战略的迫切要求，也是保障和改善民生的重要任务。《习近平谈治国理政》第五卷第九章提出，“建立居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。“十五五”规划建议指出，“优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络，加强公共设施适老化和无障碍改造。发展医育、医养结合服务。推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系，扩大康复护理、安宁疗护服务供给。”《中共河南省委关于制定河南省国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》也指出，“优化养老服务供给。加强养老助餐点建设，提升医养结合实效。推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系。”

我国78%以上的老年人至少患有一种慢性病，每年新增300万肿瘤患者中2/3的患者年龄在65岁以上。老龄社会的风险之一在于，因患病或功能减退而失去自理能力的老龄人口在疾病应对和健康管理方面面临巨大挑战。加快建设医养康养相结合的养老服务体系，是基于我国人口老龄化现状提出的目标任务，更是贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略的长效举措。通过制度嵌合、技术赋能、空间生产三维协同推进，可形成多阶递进的技术实施路径，为中国特色老龄社会治理提供兼具系统性与可操作性的韧性策略。

一、制度嵌合，打破行政壁垒的刚性设计

加快建设医养康养相结合的养老服务体系，我国多部门协同发力打出政策组合拳，出台多项重磅政策。为推动人工智能在辅助诊疗、健康管理、医保服务等场景的应用，大幅提高基层医疗健康服务能力和效率，2025年11月4日，国家发展改革委、工业和信息化部、国家中医药局、国家疾控局联合印发实施《关于促进和规范“人工智能+医疗卫生”应用发展的实施意见》。为促进基层慢性病健康管理服务能力建设，优化服务流程，提高服务质量，适应城乡居民慢性病健康管理服务需求，2025年11月20日，国家卫生健康委办公厅印发《基层慢性病健康管理服务能力建设指引》。为深入贯彻实施积极应对人口老龄化国家战略，着力提升老年护理服务能力，有效对接老年人多元化、差异化护理服务需求，2025年12月12日，国家卫生健康委、国家医保局、国家中医药局、国家疾控局联合印发《老年护理服务能力提升行动方案》。

我国养老服务体系的改革中，行政壁垒是制约医养康养相结合的主要梗阻，卫健、民政、人社系统在资源分配、服务标准、政策目标上存在“制度孤岛”。卫健系统奉行“急性医疗”逻辑，对医养康养相结合缺少内生动力。民政系统遵循“福利保障”逻辑，养老服务资源多集中于特定人群，“医”与“养”在服务上难以无缝衔接。人社系统的“社会保险”逻辑，导致其在长期护理保险制度等探索中持审慎态度。这些有着潜在冲突的制度逻辑，外化为横向部门间的“刚性设计”。

（一）跨部门治理实体化，破解“九龙治水”困局

设立具有实质性统筹权限的跨部门协调机构来搭建制度性接口，如国家级医养康养协调委员会，卫健、民政、医保、住建、人社五部门派驻常设代表，赋予其资源整合、标准制定与监督考核的权力，如财政资金二次分配裁定权。推行“三张清单”制度，明确医保支付范围扩展至居家康复服务，责任清单压实县（区）15分钟康养圈建设指标，负面清单禁止基层以消防审批为由卡压社区养老驿站。通过制度性接口，将与医养康养相结合的养老服务体系中的行政机构进行“节点式”链接。

（二）完善法律保障体系，为制度嵌合提供常态化支撑

当前我国医养康养事业的发展主要依赖政策性文件（如意见、通知、规划）来推动，各部门在执行政策中的“选择性吸收”常导致协同政策落地时效能衰减。完善法律保障体系的核心功能在于通过提供权威性的规则框架，将跨部门协同从依赖于政治动员和临时性协调的“非正式实践”，转化为一种由法律权力、义务和责任所规范的常态化秩序，从根本上软化行政壁垒的刚性结构。

设立具有实质权威的协同平台是制度嵌合的关键，法律依据可为协同平台提供法理支撑。如修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，明确细化“医养康养服务权”；在《养老机构管理办法》的基础上制定医养康养服务机构管理条例，统一机构设置标准，如医疗床位与养老床位转换系数不低于1:5；建立跨专业人才联合认证制度，如护理员与康复师双证互通。完善法律保障，确权晰责，明确各类服务主体的资质、标准流程与法律责任，为参与主体提供稳定的行为预期，减少因规则不清导致的部门间合作摩擦。

（三）创设混合型政策工具，催化制度嵌合的微观实践

在我国现行行政体制下，卫生、民政、人社各部门有不同政策工具箱，如医保支付、财政补贴、服务准入、绩效考核等。而传统协调方式常会陷入资源叠加的误区。混合型政策工具，是在原有规则之上生成一个更具包容性的“超级规则框架”，将不同部门的核心利益（如卫健的“健康绩效”、民政的“照护质量”、人社的“基金安全”）重新捆绑于一个共同的目标上（如提升失能老人整体生活质量）。

长期护理险是融合医疗保险的支付逻辑、民政系统的服务逻辑以及人社部门基金监管逻辑的混合型政策工具。整合型医养康养服务包是将医疗、护理、康复、养生、心理慰藉等分散在不同系统的服务项目，根据老龄群体的实际需求进行重新筛选、组合、标准化后形成的一体化服务产品。

推动医保基金、财政补贴、福彩公益等资金协同使用。发行康养特别国债定向支持县域康复设施建设，发行规模不低于当年GDP的0.3%；升级个人健康账户，允许医保个人账户支付长期照护、认知障碍预防干预等养老服务；实行社会影响力债券，将社会资本导入养老服务、适老化改造领域，形成涉及政府、投资者、提供方、第三方评估机构等多主体协同的治理模式。

二、技术赋能，智慧化服务的精准嵌入

《中共河南省委关于制定河南省国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，“发展智慧养老，强化人工智能赋能养老服务。”技术赋能医养康养相结合的养老服务体系，通过数字技术与养老服务的系统性融合，可破解我国目前养老服务“供给量不足、供需匹配度不高、专业服务能力不强”的结构性矛盾。立足“9073”养老模式（90%居家养老、7%社区养老、3%机构养老），以精准识别需求—高效配置资源—实现优化服务的闭环链条，构建覆盖全周期、多场景的智慧化支撑体系。既适配我国老龄人口基数大、患病率高的群体特征，也能依据城乡区域不均衡的特点，推动养老服务从“普惠覆盖”升级为“精准滴灌”。

（一）建设数据基座，构建全国老年健康数字系统

民政、卫健、人社等部门的信息系统，是行政壁垒在数字空间的“镜像映射”，这些系统接口封闭、标准不同、数据割裂，“医”“养”“康”三者难以实现有效衔接与协同，加剧了实体行政中的“孤岛”效应。建设数据基座的本质是创建一个超越单一部门权限的、公共性的数字基础设施，是打破传统公共服务部门主义、推动治理模式从碎片化走向整合化的关键制度创新。

打通卫健HIS系统、民政养老云、医保结算平台三大系统，在技术上是对数据流的整合，在制度上则是对行政资源的深度重构，旨在破除部门藩篱，为跨系统的服务整合与政策协同提供底层支撑。开发“防跌倒算法”，如毫米波雷达+AI视频分析实时预警系统，为目标人群配备防跌气囊。数据的汇聚与流动，能够勾勒出个体老年人全生命周期的健康画像与照护轨迹，让服务提供者（政府、机构、社区）从被动响应转为主动预测与精准干预，实现从粗放式、标准化的服务推送向精细化、个性化、连续性的“一人一策”服务模式转型。全国老年健康数字系统的愿景，是建设能够响应异质性需求、优化资源配置的智能社会治理基础设施。

（二）迭代适老技术，实现智能终端全覆盖

在加快建设医养康养相结合的养老服务体系进程中，技术赋能不仅体现为硬件设施的升级，更在于通过适老技术持续迭代智能终端，实现智慧化服务与老年人日常生活实践的深度融合。这一过程是技术创新与社会需求之间的动态调适，其核心在于克服传统养老服务中的时空局限与主体缺位，培育更具响应性、包容性与可持续性的新型养老生态。

医养机构依靠康复机器人集群，开发下肢外骨骼机器人更广泛的适用场域。通过技术性媒介重建机构养老的照护关系、空间实践与康复伦理，从而为“医康养结合”提供一种可操作的实现路径。基层社区配备AR辅助认知训练系统，帮助认知障碍老龄群体恢复或延缓认知功能减退，改变老年人健康管理模式。AR技术通过将虚拟信息（如记忆线索、导航路径、互动游戏）叠加于熟悉的社区超市、街心花园、居委会活动室等真实物理空间，搭建“增强”的训练环境。居家养老层面，普及生物传感睡衣，实时监测人体生理信号，实现无感监测呼吸和心率，让监测行为消融于无意识的睡眠或居家活动之中。健康信息不再是被刻意提取的“样本”，而是自然流淌的“数据流”，为识别潜在健康风险（如睡眠呼吸暂停、心律失常的夜间模式）提供前所未有的精细维度，使居家环境成为智能健康守护界面。

（三）创新服务模式和载体，多元化整合发展支持

探索虚拟照护组织。虚拟照护组织将原本依附于不同系统、不同地域、不同所有制形式下的实体服务提供商（如社区卫生中心、家政公司、康复理疗师、送餐服务、志愿者组织等）的能力要素进行“模块化”结构，并按照老年人个性化、动态化的照护需求进行即时性的“再封装”，以实现组织功能与物理实体的“脱域”。这种“脱域”机制，能够突破优质养老服务资源在时空分布上的不均衡性，使居住在偏远社区或家中的老年人亦能享有专业且连续的整合性服务包。

深度融合三甲医院康复科、社区护理站、家庭医生资源，组建医康养护大中心。三甲医院康复科的角色，从治疗部门转变为开放式的技术赋能中心，负责制定标准、培训社区人员、承接复杂病例；社区护理站则从服务点升级为大中心，承担常规康复指导、长期照护与病情监测的职责；家庭医生深度融入大中心，作为老年健康的责任主管，能得到来自三甲医院的专科团队支持，真正履行“守门人”的职能。

打造全域感知数字孪生社区，将现实中的适老化场景、老龄社会治理模式和养老服务功能数字化，实现技巡替代人巡，以智能分析赋能普通监控，打通城市神经末梢。由此，城市治理的“神经末梢”即社区层面的微观动态与个体需求得以精准识别与及时响应，推动老龄社会治理从粗放式管理向精细化、预见性服务模式演进，从而实现治理效能与服务可及性的本质提升。

三、提质增效，做优医养康养的服务内容

自2000年至2024年，我国60岁以上老年人口从1.26亿人增加到3.1亿人，老年人口比重从10.2%上升至22%，已进入中度老龄化社会。与全国一样，我省每年净增老年人口80万至100万，老年人口规模大、增速快，整体呈现高龄化、失能化等趋势，城乡和区域差异大，养老资源利用效率和服务质量不高。深入贯彻实施积极应对人口老龄化国家战略，着力提升老年护理服务能力，有效对接老年人多元化、差异化护理服务需求，深化医疗卫生机构与养老机构协议合作模式，提高协议合作规范化水平，加强服务供需对接，为老年人提供优质、高效、可及的医养结合服务。

提质增效，是养老服务供给模式从规模扩张向内涵发展的转型，实现服务效能从量的积累到质的跃升。“提质”体现为服务内容的价值升维，“增效”体现为服务供给的系统性优化。做优服务内容的本质是通过持续的质量改进与效率提升，建设兼具可及性与响应性的医养康养相结合服务体系。

（一）精准对接需求，提供匹配服务

在加快建设医养康养相结合服务体系的过程中，“精准对接需求，提供匹配服务”是实现服务提质增效的核心机制。这是对传统供给导向模式的根本性扬弃，标志着服务逻辑从“生产为中心”向“需求为中心”的转型。其长远意义不仅在于技术层面的操作优化，更体现为养老服务的供给重构——将老龄群体的异质性需求作为资源配置的核心坐标，通过建立动态识别的响应机制，实现服务供给与个体生命历程的精准契合，推动养老服务体系形成自我优化的良性循环。

在省市制定《居住区配套养老服务设施规定》的前提下，针对“建而不交、交而不用、用而不效”的困境，机构、社区、基层政府要精准对接辖区内老龄人口的医养康养需求，探索CCRC（持续照料退休社区）等多样化运营模式，明确目标客户群体（高端、中端、低端，自理、失能、失智，区位偏好等），深耕社区，解决就近养老刚需，提供与之匹配的服务与定价，提高入住率和客户黏性。

（二）实施社区激活工程，形成韧性服务网络

实施社区激活工程，是提质增效和做优医养康养服务内容的关键路径，是对基层社会治理单元进行赋能性重构，旨在激发社区内生的养老服务潜能，形成以在地化为特色、以邻里互助为补充的韧性服务网络。实施社区激活工程，关键是保持政府“元治理”与社区自主性之间的动态平衡。政府需在政策支持、资源链接与标准制定方面发挥主导作用，同时避免行政过度干预而抑制社区活力。构建“政府引导—社区主导—社会参与—市场运作”的协同机制，最终形成基于社区底蕴的医养康养服务新模式。

推动社区在养老服务体系中的主体角色。激活社区空间资源，对社区闲置公共活动场所进行适老化改造与功能嵌入，打造集日间照料、康复理疗、文化娱乐为一体的“养老生活圈”。激活社区人力资源，依托社区党组织、居委会等基层治理架构，培育为老服务志愿者队伍、低龄老人互助小组，形成“时间银行”等可持续的互助机制。激活社区社会资本，利用地缘相近、人缘相亲的邻里关系，构建非正式的照护支持网络，弥补正式服务的滞后。

（三）破局农村养老，实现结构性优化

我国农村养老面临与城市养老截然不同的“时空压缩”挑战：一方面是青壮年人口外流导致家庭养老功能急剧萎缩；另一方面是老龄化、空巢化程度深，慢性病多、失能率高，医疗与照护需求叠加。农村地区同时存在服务设施覆盖稀疏、专业人才严重短缺、支付能力普遍有限的刚性约束。这种“高需求、低供给”的尖锐矛盾，决定了简单复制城市以机构为中心、高资本投入的养老模式在农村往往水土不服。因此，破局农村养老需要探索一条与农村社会结构、经济水平与文化传统相适配的低成本、高效率、可持续的新路径。

针对居住分散、交通不便的痛点，可重点发展适用于农村的低成本远程监测设备、一键呼叫系统，利用现有宽带网络和移动终端，实现技防对人防的有效补充。如改装新能源大巴搭载DR影像机+康复设备为巡回康养车，应对护理人力塌陷危机，填补农村医养康养服务空白。培训村医掌握基础康复技术，让医养康养资源向农村老龄群体周边、家边、床边聚集。构建覆盖并有效服务广大农村老人的医养康养相结合的养老服务体系，是我国深化养老服务改革的深水区。

【作者：杨彩利 单位：中共河南省委党校哲学教研部 本文系河南省哲学社会科学规划项目（2024BSH012）阶段性研究成果】